تحول در اولویت‌های راهبردی سیاست خارجی ایران برای دستیابی به توسعه در دهه جدید

در این نوشتار، چهار «بایدِ» بزرگ یا چهار اولویت مهم سیاست خارجی ایران برای دستیابی به توسعه در دهه پیش رو از نگاه دکتر رحیم بایزیدی (مدیر گروه روابط بین الملل) مطرح شده است.

بر اساس یک قاعده کلی در روابط بین الملل، سیاست خارجی هر کشوری باید در خدمت امنیت ملی، منافع ملی و توسعه آن کشور باشد. هر قدر سیاست خارجی یک کشور کارآمدتر باشد، بهتر می‌تواند هم امنیت را تامین نماید و هم مسیر رشد و توسعه را در عرصه داخلی و خارجی هموار کند. برخلاف این قاعده کلی، در سال‌ها و حتی دهه‌های اخیر، با استناد به شاخص‌های رشد و توسعه و همچنین سهمی که سیاست خارجی در ارتقاء یا تنزل این شاخص‌ها داشته، می‌توان این ادعا را مطرح ساخت که «سیاست خارجی ایران، حداقل در زمینه فراهم سازی الزامات بین‌المللی رشد و توسعه کشور ناکارآمد بوده است.» گرچه می‌توان دلایل متعددی را برای این مسئله برشمرد، اما در اینجا، چهار «بایدِ» بزرگ یا چهار اولویت مهم مطرح می‌شوند که از پتانسیل لازم برای جبران برخی از نارسایی‌های سیاست خارجی ایران در سال‌های پیش رو برخوردار هستند:

۱. کاهش وابستگی به درآمد‌های حاصل از خام فروشی منابع طبیعی:

ایران با بیش از ۲۷ تریلیون دلار از نظر میزان ارزش اقتصادی سرمایه‌های طبیعی، پس از روسیه (۷۵ تریلیون دلار)، آمریکا (۴۵ تریلیون دلار)، عربستان (۳۴.۴ تریلیون دلار) و کانادا (۳۳.۲ تریلیون دلار) و البته بالاتر از چین (۲۳ تریلیون دلار)، برزیل (۲۱.۸ تریلیون دلار)، استرالیا (۱۹.۹ تریلیون دلار)، عراق (۱۵.۹ تریلیون دلار) و ونزوئلا (۱۴.۳ تریلیون دلار) در جایگاه پنجمین کشور جهان قرار دارد.

جدول یک
اما آیا صرف برخورداری از سرمایه‌های طبیعی می‌تواند رشد و توسعه یک کشور را تضمین کند؟ پر واضح است که پاسخ به این سوال «خیر» است، چرا که اگر صرف برخورداری از منابع طبیعی به توسعه منجر می‌شد، می‌بایست کشور‌های عربستان، عراق، برزیل و ونزوئلا که از سرمایه طبیعی باارزشی برخوردار هستند، نیز در صدر کشور‌های توسعه یافته جهان می‌بودند. سوال اساسی تری که مطرح می‌شود این است که «چرا با وجود برخورداری از این سطح از سرمایه‌های طبیعی، دولت در دستیابی به رشد و توسعه اقتصادی ناتوان بوده است؟» پاسخ به این سوال را با دو استدلال می‌توان ارائه داد. استدلال اول مبتنی بر این فرضیه است که مدیریت سرمایه طبیعی مهمتر از برخورداری از آن است. تجربه برخی از کشور‌های توسعه یافته نیز مبین این امر است که «توسعه بدون منابع» و «عدم توسعه با وجود منابع»، هر دو امکان پذیر هستند. پذیرش این فرضیه، بدین معنی خواد بود که دولت ایران در مدیریت منابع طبیعی خود ناموفق عمل کرده است.
استدلال دوم نیز بر فرضیه وابستگی به درآمد‌های نفتی تاکید دارد. باید در وابستگی کشور به درآمد‌های حاصل از خام فروشی نفت پیدا کرد. از بین کشور‌هایی که بیشترین منابع طبیعی جهان را دارند، کشور‌هایی نتوانسته اند به اهداف رشد و توسعه دست یابند که بیشترین وابستگی را به درآمد‌های حاصل از آن داشته اند. گرچه سهم منابع طبیعی از تولید ناخالص داخلی کشور از ۳۲ درصد در سال ۱۹۷۹ (۱۳۵۷ شمسی) به ۱۸ درصد در سال ۲۰۱۷ کاهش یافته است، اما این نرخ، همچنان رقم بزرگی برای اقتصاد محسوب می‌شود. البته بخشی از این کاهش نیز به دلیل عدم توان دولت در فروش نفت بوده است چرا که سهم منابع طبیعی از تولید ناخالص داخلی کشور در سال ۲۰۰۶ حتی به رقم ۳۴ درصد نیز رسیده بود. این در حالی است که برخی دیگر از اقتصاد‌های نوظهور همچون چین با ۱.۴۷ درصد از تولید ناخالص داخلی و ترکیه با ۴/۰ درصد از تولید ناخالص داخلی، وابستگی بسیار کمی به فروش خام منابع طبیعی برای تامین رشد و توسعه خود دارند.

جدول دو

۲. اولویت دهی به سیاست همسایگی و تجارت پیرامونی:

دستیابی به رشد و توسعه در محیط پیرامونی پرآشوب، اگر امری امکان ناپذیر نباشد، بلکه بسیار دشوار خواهد بود. فردریک باستیا اقتصاددان فرانسوی اعتقاد دارد که: «اگر از مرزها، کالا عبور نکند، سرباز عبور خواهد کرد.» این عبارت نشان دهنده اهمیت اولویت بندی‌های تجاری برای کشور‌های منطقه است. گرچه اولویت دهی به سیاست همسایگی به معنی قطع ارتباط با سایر کشور‌ها نیست، اما به معنی تغییر اولویت‌ها در راستای تامین کارآمدتر منافع ملی است. الگو‌های رشد و توسعه منطقه‌ای در حوزه آسه‌آن و اتحادیه اروپا هم نشان داده که رشد و توسعه، بیشتر در مناطقی تحقق پیدا خواهد کرد که تجارت منطقه‌ای سهم بالایی از کل تجارت کشور‌های آن منطقه را داشته باشد. علاوه بر این، تجارت منطقه ای، اثرپذیری و آسیب پذیری کمتری از مولفه‌های فرامنطقه‌ای همچون تحریم‌ها دارد که چندین دهه است، منشا فشار‌های سیاسی و اقتصادی بسیاری بوده است. به عنوان مثال، ایران در سال ۲۰۱۸ حدود ۱۸ میلیارد یورو (۲۰ میلیارد دلار) با ۲۸ کشور اروپایی روابط تجاری داشته است که نیم درصد از کل تجارت ۴ تریلیون دلاری این اتحادیه بود. بعد از خروج آمریکا از برجام و شروع کمپین فشار حداکثری، در عرض یک سال، تجارت ۱۸ میلیارد یورویی ایران و اروپا به ۵ میلیارد و ۲۰۰ میلیون یورو (یعنی کمتر از یک سوم) کاهش پیدا کرد و سال بعد هم این روند کاهشی تداوم پیدا کرد و به کمتر از ۴ میلیارد دلار در سال تنزل پیدا کرده است.

جدول سه

در عین حال که تجارت ایران با اروپا در سال‌های اخیر مدام در حال کاهش بوده، تجارت منطقه‌ای با بسیاری از کشور‌ها همچون عراق، ترکیه، افغانستان و کشور‌های حوزه اوراسیا روند باثبات‌تر و بعضا افزایشی را تجربه کرده است. در حال حاضر تجارت ایران با عراق بین ۲.۵ تا ۳ برابر تجارت ایران با کل اروپا است و وابستگی متقابلی که بین اقتصاد ایران و عراق ایجاد شده، باعث مصونیت نسبی آن از تحریم‌ها شده است. با وجود همه این فرصت ها، سهم ایران از واردارت ۱۱۰۰ میلیارد دلاری ۱۵ کشور همسایه، کمتر از ۲ درصد است. اگر ایران تنها ۱۰ درصد از نیاز‌های وارداتی کشور‌های همسایه اش را تامین می‌کرد (که ظرفیت‌های آن وجود دارد)، می‌توانست سالانه ۱۱۰ میلیارد دلار صادرات، فقط به کشور‌های همسایه داشته باشد، که اتفاقا بیشتر آن غیرنفتی است و از پتانسیل اشتغال زایی بسیاری نیز برخوردار است.
مزیت دیگری که این سیاست به دنبال خواهد داشت، کاهش تهدیدات از محیط منطقه‌ای است. به طور معمول، منشا عمده تهدیدات خارجی در ابعاد نظامی، امنیتی و سیاسی، نه فقط برای ایران بلکه برای عمده کشور‌های جهان، از مبدا کشور‌های همان منطقه است. بحران‌ها و اختلافاتی همچون «چین – هند»، «هند – پاکستان»، «روسیه – اروپا»، «ترکیه – یونان»، «آذربایجان – ارمنستان»، «روسیه - اوکراین» و ... مبین همین واقعیت هستند؛ بنابراین به جرات می‌توان گفت که اولویت دهی به سیاست همسایگی و تجارت پیرامونی، می‌تواند بخش قابل توجهی از تهدیدات ناشی از محیط منطقه‌ای ایران را مرتفع سازد.

۳. مدیریت روابط با قدرت‌های نوظهور جهانی:

یک قاعده نانوشته در روابط بین الملل وجود دارد که بر اساس آن، «هیچ ابرقدرتی تا ابد نمی‌تواند موقعیت برتر خود را حفظ کند» یا به عبارتی دیگر، هیچ ابرقدرت دائمی وجود ندارد. این قاعده مبنای استدلالی بسیاری از نظریاتی از قبیل انتقال قدرت یا چرخه قدرت نیز بوده است که در تلاش بوده اند تا افول و ظهور ابرقدرت‌ها را تبیین کنند. آمریکا نیز از این قاعده مستثنی نیست. این کشور در مقاطعی پس از جنگ جهانی دوم، سهمی بیش از ۴۰ درصد از تولید ناخالص جهانی را در اختیار داشت در حالی که این رقم در حال حاضر و بر اساس شاخص برابری قدرت خرید به کمتر از ۱۶ درصد کاهش یافته است. همراستا با این روند، سهم دلار آمریکا از پرداخت‌های بین المللی و ذخایر ارزی هم در حال کاهش است. در زمینه شاخص قدرت نظامی نیز گرچه آمریکا همچنان قدرت اول جهان محسوب می‌شود، اما فاصله رقیبان نوظهور همچون چین با آمریکا، روز به روز در حال کاهش است.
بر اساس آنچه گفته شد، چنانچه تحول خارق العاده‌ای همچون جنگ، انقلاب و یا امثال آن در حوزه شرق آسیا روی ندهد؛ فرایند انتقال قدرت اقتصادی و متعاقب آن سیاسی، به آسیا در طول یک تا دو دهه آتی، به وقوع خواهد پیوست. در این فرایند، کشور‌هایی موفق خواهند شد که ضمن درک این روندها، سیاست‌های راهبردی خود را هماهنگ با تحولات جهانی قدرت تنظیم نموده و از موضع قدرت وارد تعامل با قدرت‌های نوظهور شوند تا منافع راهبردی خود را به بهترین شکل تامین نمایند.

۴. مقابله با تحریم ها:

پس از رشد اولیه جهان روایی دلار در چند دهه پس از جنگ جهانی دوم، استفاده آمریکا از ابزار تحریم‌ها نیز افزایش یافته است. هزینه سنگین جنگ بین قدرت‌های بزرگ به خصوص با توجه به ظهور بازدارندگی هسته‌ای که امکان وقوع جنگ بین قدرت‌های هسته‌ای (به عنوان یک بازی با حاصل جمع منفی) را کاهش داده است در کنار هزینه‌های کمتر ابزار‌های اقتصادی از جمله اعمال تحریم‌ها در قیاس با ابزار‌های نظامی؛ دو دلیل عمده‌ای هستند که کاربست تحریم‌ها را برای آمریکا توجیه پذیر کرده است. نمودار‌های زیر نشان دهنده ارتقا و گسترش استفاده از ابزار تحریم در راهبرد کلان آمریکا برای مقابله با چالش‌های نوظهور است. روند صعودی تحریم‌ها که به عنوان موردی چهار حوزه شامل تروریسم، تحریم‌های ایران، تحریم‌های کره شمالی و روسیه را نشان می‌دهد، در سایر موضوعات نیز صدق می‌کند. این تحولات نشان دهنده این واقعیت هستند که در عصر جدید، تحریم‌ها به عنوان بخشی جدایی ناپذیر از اقتصاد سیاسی بین المللی، باقی خواهند ماند و اثرگذاری بیشتری بر معادلات بین المللی خواهند داشت.

جدول چهار

این روند، همچنین دلالت‌های راهبردی بسیاری برای ایران نیز خواهد داشت. اینکه سیاستگذاران ایران، سیاست‌های خود را بر اساس هر یک از مفروضات «دائمی بودن» یا «موقتی بودن» تحریم‌ها تعیین کنند، تفاوت بسیاری در سیاست‌های اعمالی ایجاد خواهد کرد. با توجه به اینکه روند‌های بین المللی تاییدکننده دائمی بودن تحریم‌ها در اقتصاد جهانی هستند، داشتن نگاه موقت به این پدیده می‌تواند منجر به خطا‌های راهبردی در سیاست خارجی شود. بر این اساس، با وجود اینکه رفع تحریم‌ها یک الزام سیاستی در بازه زمانی کوتاه مدت و میان مدت است؛ اما مقابله با تحریم ها، یک راهبرد سیاسی بلندمدت برای مقابله موثرتر با این پدیده است.

نتیجه

با توجه به آنچه گفته شد، می‌توان ۴ نتیجه مهم را از مباحث طرح شده، استخراج نمود:

کاهش وابستگی کشور به درآمد‌های نفتی و فعالسازی بخش مردمی اقتصاد و صادرات، ولو اینکه درآمد‌های آن به حساب دولت نرود، بیشتر تامین کننده منافع ملی است تا خام فروشی نفت. همچنین موفقیت کشور‌های کم برخوردار (از نظر سرمایه طبیعی) در دستیابی به توسعه، تاییدکننده این فرضیه است که سرمایه انسانی و مدیریت منابع طبیعی، اهمیت بیشتری از برخورداری از منابع طبیعی در دستیابی به رشد و توسعه دارند.
علاوه بر اینکه، منطقه منشا عمده‌ترین تهدیدات سیاسی، نظامی و امینتی علیه ایران است، بیشترین و مطلوب‌ترین فرصت‌های سیاسی و اقتصادی را نیز در خود دارد. علاوه بر این، محصولات ایرانی عمدتا در بازار‌های منطقه‌ای از مزیت نسبی برخوردارند، تا بازار‌های فرامنطقه ای. این مسئله اهمیت کشور‌های همسایه را در روابط خارجی کشور ارتقاء می‌دهد.
الگو‌های توزیع قدرت اقتصادی، سیاسی و نظامی در جهان در حال دگرگونی هستند که این تحول، می‌تواند دلالت‌ها و الزامات بسیاری برای راهبرد‌های سیاست خارجی کشور در پی داشته باشد.
در نهایت اینکه، مواجهه مطلوب با مسئله تحریم‌ها مستلزم مفروض دانستن آن، به عنوان یک پدیده دائمی در اقتصاد و سیاست جهانی است. به عبارتی دیگر، مقابله با تحریم‌ها از اولویت راهبردی بیشتری برخوردار است.