تاملی بر فراز و فرود‌های دیپلماسی اقتصادی جمهوری اسلامی ایران

مقدمه

امروزه، در حالی بیش از چهار دهه از پیروزی انقلاب اسلامی ایران سپری می‌شود که عدم پیشبرد رویکردی عمل‌گرایانه و واقع‌بینانه نسبت به تنظیم راهبرد‌های کلان اقتصادی و تجاری، سبب گشته تا جمهوری اسلامی ایران با شماری از چالش‌های قابل توجه اقتصادی مواجه باشد. در طول چهل سال اخیر، ساختار کلان اقتصادی و مالی بین‌المللی با گذار از جنگ سرد، متعاقباً به روندی پرشتاب و بی‌سابقه از جهانی‌شدن وارد شد که نه فقط هنجار‌های ساختار اقتصاد بین‌الملل، بلکه رفتار و اولویت‌های دولت‌‎های کنشگر در آن مجموعه را نیز متحول ساخت. چنانکه به مرور زمان، مرز بین حوزه‌های تصمیم‌گیری سیاسی، اقتصادی، امنیتی و نظامی دولت‌ها به نحوی کمرنگ شد که حتی پیشبرد سیاستی تماماً امنیتی، بیش از همیشه می‌توانست پیامد‌هایی جدی در حوزه‌های سیاسی و اقتصادی به دنبال داشته باشد. این موضوع سبب شد تا محاسبات هزینه و فایده در امور راهبردی برای دولت‌ها در جهان پساجنگ سرد، همه‌جانبه‌تر و پیچیده‌تر از گذشته باشد.
بسط و سوگیری چشمگیر دو زنجیره‌ی تأمین و ارزش جهانی از غرب به شرق و مشارکت فزاینده اقتصاد‌های درحال‌توسعه در فرآیند تولید جهانی به‌نوعی منحصر به فرد از درهم‌تنیدگی اقتصادی منجر شده، که اولویت‌ها، منافع و نهایتاً رفتار بازیگران دولتی را در عرصه بین‌المللی دگرگون کرد. در چنین شرایطی، دیپلماسی به معنای سنتی آن، تدریجاً از نیل به اهداف سابق-که بی‌تردید، توسعه اقتصادی، یکی از کلیدی‌ترینِ آن‌ها است- باز می‌ماند و به همین دلیل، انگیزه لازم را برای انجام اصلاحاتی حائز اهمیت در راستای صیانت از منافع ملی در عرصه بین‌المللی در ذهن نخبگان حاکم برمی‌انگیزد.
در کنار پیچیدگی‌های مذکور، شرایط منحصر به فردی که از سالیان گذشته تا کنون، حیات اقتصادی ایران را متأثر ساخته، لزوم هم‌افزایی بیشتر برای اجرای راهبردی کارآمد در زمینه پیشبرد توسعه و تثبیت رشد اقتصادی را بیش از همیشه پررنگ می‌سازد. در یادداشت حاضر، به این دلالت‌ها و همچنین لزوم اجرای اصلاحات مورد نیاز در حوزه دیپلماسی اقتصادی خواهیم پرداخت.

راهبرد‌های متفاوت اقتصادی در راستای تحقق توسعه

فراز و فرود‌های اقتصادی در دو بازه‌ی زمانی جنگ سرد و پساجنگ سرد، هر یک به‌نوبه‌ی خود بر سیاست‌گذاری و سیاست‌ورزی اقتصادی بازیگران دولتی-خصوصاً در جهان در حال توسعه-اثرگذار بوده‌اند. طیفی از دولت‌ها با پیشبرد راهبرد جایگزینی واردات، راه نیل به توسعه اقتصادی را در کاهش وابستگی به جهان خارج، پیشبرد سیاست‌های حمایتی برای تقویت صنایع راهبردی جایگزین در داخل، تقویت موانع حمایتی بر سر راه واردات، ایجاد محدودیت برای سرمایه‌گذاری خارجی و نهایتاً تلاش برای افزایش ارزش پول ملی در جهت تسهیل واردات ماشین‌آلات صنعتی و مواد خام جستجو می‌کردند. به‌مرور زمان، اما ضعف‌ها و بحران‌های پیش آمده حین اجرای چنین راهبرد درون‌گرایی-که عموماً از سوی کشور‌های آمریکای لاتین به اجرا در می‌آمد-سبب شد تا در دهه هفتاد میلادی، نظریه جایگزین واردات، بیش از گذشته از سوی نظریه‌های توسعه جریان اصلی به حاشیه رانده شود. هم‌زمان نیز، کانون توجه کشور‌های در حال توسعه به راهبرد توسعه صادراتی که عموماً از سوی اقتصاد‌های شرق آسیا مورد بهره‌برداری قرار می‌گرفت، معطوف شد. این راهبرد، ماهیتی برون‌گرا داشت و بر آن بود تا با جذب سرمایه خارجی، تعمیق تعاملات اقتصادی با جهان خارج، ارتقای ظرفیت‌های علمی و فناورانه و نهایتاً توسعه صنایع داخلی، به‌مرور زمان کمیت و کیفیت صادرات کشور را ارتقا بخشد و با انباشت سرمایه حاصل از آن به پیشبرد توسعه اقتصادی بپردازد.
با نگاهی به راهبرد‌های اقتصادی جمهوری اسلامی ایران در بیش از چهار دهه اخیر، می‌توان دریافت که حلقه‌ی مرکزی تصمیم‌گیری‌های کلان اقتصادی در کشورمان نیز در راستای نیل به اهداف توسعه‌ای، گذار به راهبرد اخیر را-در هر دو حوزه نظری و عملی-ضروری می‌داند. «درون‌زایی» و «برون‌گرایی» به‌عنوان دو مؤلفه‌ی اساسی اقتصاد مقاومتی، خود مقوم این گذار تدریجی است. در این راستا، توسعه اقتصاد دانش‌بنیان، پرهیز از خام‌فروشی، توسعه صادرات غیرنفتی، گزینش مشتریان راهبردی و حذف موازی‌کاری، مقررات و بروکراسی دست‌وپاگیر، همگی مجموعه‌ای از اصولی را شامل می‌گردند که می‌توانند مشوق ورود سرمایه، محرک رشد و زمینه‌ساز توسعه باشند.

بایسته‌های داخلی، منطقه‌ای و بین‌المللی

در عین حال، اما تحولات رخ‌داده در سطوح مختلف ملی، منطقه‌ای و بین‌المللی بر پیکره‌ی اقتصاد جهانی، پیشبرد هر راهبرد توسعه‌محوری از جانب جمهوری اسلامی ایران را دستخوش پیچیدگی‌های خاصی قرار داده است. با فروپاشی شوروی، ماهیت غرب‌محوری اقتصاد جهانی با شتاب بیشتری کم‌رنگ شد و خیزش اقتصاد‌های نوظهور آسیایی سبب شد تا هر دو زنجیره تأمین و ارزش جهانی، طیف جدیدی از اقتصاد‌های نوظهور شرقی را در خود جای دهند. از سوی دیگر، در سطح منطقه‌ای نیز، رقابت‌های متنوعی در حوزه‌های مختلف از جمله رشد توامان صادرات انرژی‌های فسیلی در عین توسعه انرژی‌های نو، ترانزیت و صنعت در جریان است که می‌تواند آینده اقتصاد کشورمان را نیز دستخوش تحول سازد. در عین اولویت داشتن دغدغه‌های امنیتی در منطقه، عزم کشور‌هایی حاشیه خلیج فارس برای تنوع‌بخشی به اقتصاد از یک‌سو و توسعه درآمد‌های نفتی از سوی دیگر، در کنار تأسیس و معرفی کریدور‌های اقتصادی و تجاری جدید برای مشارکت بیشتر در زنجیره تولید جهانی و نهادینه‌سازی جایگاه خود در اقتصاد بین‌المللی-و البته به انزوا کشاندن کشورمان-، مناسبات اقتصادی غرب آسیا را به فاز جدیدی وارد ساخته است. در سطح ملی نیز، تداوم چهل‌ساله‌ی تحریم‌های اقتصادی از یک‌سو و وابستگی به درآمد‌های حاصل از صادرات نفت و گاز از سوی دیگر، به موانعی جدی برای پیشبرد کارآمد توسعه اقتصادی مبدل گشته‌اند. در نتیجه این تحولات، مقوله‌ی رشد و توسعه، تدریجاً نسبت به موضوعات سیاسی و امنیتی اولویت یافتند. در چنین شرایطی، نیاز است تا دیپلماسی اقتصادی مبتنی بر اصول و مؤلفه‌هایی تنظیم گردند که توسعه اقتصادی را به نحوی کارآمد به منصه ظهور برساند.

دیپلماسی؛ پیشران رشد اقتصادی

مقوله‌ی دیپلماسی اقتصادی در طول سالیان گذشته، هربار به فراخور مقتضیات حاکم بر ساختار اقتصادی کشور، به نحوی منحصر به فرد بازتولید شد. روزگاری، به‌واسطه‌ی ثبات در مراودات سیاسی ایران با دیگر کشورها، اولویت در بسط مناسبات تجاری و اقتصادی در حوزه‌هایی همچون جذب فناوری و سرمایه خارجی بوده است و روزگاری نیز، به‌واسطه‌ی تشدید تحریم‌ها و قطع دسترسی ایران از ساختار مالی/بانکی بین‌المللی، تمرکز ساختار تصمیم‌گیری کشور بر تنظیم ابتکاراتی نوین متناسب با محدودیت‌های موجود، تأسیس ترتیبات مالی و تجاری جدید در راستای دور زدن و نهایتاً خنثی‌سازی تحریم‌ها معطوف شد. دیپلماسی اقتصادی، فارغ از آنکه در مفهوم خود به کدام یک از این دو تعریف گرایش داشته باشد، مستلزم آن است تا با حفظ نگرشی راهبردی و عمل‌گرایانه به ضرورت‌های اقتصاد کشور، بایسته‌های لازم را در جهت پیشبرد رشد و توسعه اقتصادی عملیاتی سازد.
در ابتدا، لازم به ذکر است که نگرش دستگاه دیپلماسی کشور را نمی‌توان صرفاً به حوزه‌های اقتصادی/تجاری محدود ساخت. وزارت امور خارجه جمهوری اسلامی ایران، به‌عنوان نهاد اجرایی سیاست خارجی کشور، نگرشی جامع‌تر از پدیده‌های سیاسی، اقتصادی و مالی داخلی و خارجی دارد که آن را از یک بنگاه اقتصادی که اولویت خود را حداکثرسازی سود می‌پندارد، متمایز می‌سازد. بنابراین، دستگاه دیپلماسی، می‌تواند با ادراکی جامع از شرایط سیاسی کشور در سطح منطقه‌ای و بین‌المللی، در هر دو حوزه‌ی تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی نقش به‌سزایی داشته باشد.
باید در نظر داشت که در سطح کلان، رابطه‌ای دوسویه بین انزوای سیاسی و اقتصادی وجود دارد. ایالات متحده در پیشبرد سیاست خود در قبال ایران، همواره بر آن بوده تا تحمیل تحریم‌های اقتصادی را با اجماع‌سازی بین‌المللی علیه کشورمان همراه سازد، تا با مشروعیت‌بخشی به رویکرد خود، هزینه‌ی سیاسی کمتری در ازای تحمیل آن تحریم‌ها بپردازد. در چنین شرایطی، دیپلماسی اقتصادی، پیشران خنثی‌سازی تحریم‌ها است. این سبک منحصر به فرد از دیپلماسی، ظرفیت‌ها و توانمندی‌های منحصر به فردی را نیز لازم می‌سازد. بر این اساس، آگاهی نسبت به ظرفیت‌های اقتصادی، تجاری و فناورانه در داخل کشور و همچنین ارتقای توانایی شناسایی فرصت‌های موجود در بازار دیگر کشور‌ها در راستای فعالیت کسب‌وکار‌ها و صنایع ایرانی، برای کارگزاران دستگاه دیپلماسی کشور، از اولویتی کلیدی برخوردار خواهد بود.
شایان ذکر است که گزاره‌ی اخیر، لزوماً به‌منزله‌ی حضور و کنش‌ورزی چشمگیر ایران در تمامی حوزه‌های راهبردی یا فناورانه از اقتصاد دیگر کشور‌ها نیست. برای درک بهتر این موضوع، ذکر مثالی می‌تواند مفید واقع گردد. در سال ۲۰۱۹، پس‌ازآنکه دولت برزیل، از اجرای مسئولیت حقوقی خود مبنی بر سوخت‌رسانی به دو کشتی ایرانی پهلو‌گرفته در سواحل این کشور اجتناب می‌ورزید، این تهدید سفیر ایران در ریودوژانیرو بود که مقامات آن کشور را نسبت به اجرای تحریم‌های آمریکا منصرف ساخت و به تغییر سیاست خوددر قبال کشورمان وا داشت. سفیر ایران، در اظهارات خود اعلام نمود، درصورتی‌که برزیل هرچه سریع‌تر به سوخت‌رسانی به کشتی‌های ایرانی مبادرت نورزد، ایران نسبت به تداوم واردات ذرت، سویا و گوشت از آن کشور، تجدید نظر خواهد کرد. در آن زمان، ارزش صادرات برزیل به ایران، دو میلیارد دلار بود و ایران نیز خریدار یک‌سوم از کل ذرت صادراتی برزیل به شمار می‌رفت. این مثال ساده، بیان‌گر دو نکته کلیدی است:
• اولاً برای خنثی‌سازی تحریم‌ها، لزوماً نیازی به تعمیق مناسبات اقتصادی/تجاری با دیگر کشور‌ها در تمامی حوزه‌های انرژی، صنعت، کشاورزی و خدمات نیست. بلکه آگاهی نسبی کارشناسان اقتصادی و دیپلمات‌های ایرانی مستقر در نمایندگی‌های کشورمان در خارج نسبت به مزیت‌های نسبی موجود در همکاری با کشور هدف، می‌تواند با بسط مناسبات در یک حوزه‌ی حساس و شناسایی فرصت‌های موجود، وابستگی متقابل اقتصادی را به نحوی نهادینه سازند تا هزینه‌ی تعهد به اجرای تحریم‌های آمریکا از سوی دولت‌های خارجی، افزایش یابد.
• ثانیاً عزم کشور برای توسعه صادرات را نباید به‌منزله‌ی منفی‌نگری نسبت به واردات تلقی کرد. موفقیت ایران در مثال مذکور، نمودی از توجه توأمان به‌ضرورت تنظیم بازار در داخل و خنثی‌سازی تحریم‌های اقتصادی در خارج، بود؛ نمودی که سمت‌وسوی دیپلماسی اقتصادی کشور را مشخص ساخت.
در کنار خنثی‌سازی تحریم، دیپلماسی اقتصادی، می‌تواند کاتالیزوری برای جهش شرکت‌های دانش‌بنیان و صنایع نوظهور داخلی نیز شناخته شود که این امر، خود نیازمند هم‌افزایی، هماهنگی و همکاری بین دستگاه‌های فعال در داخل و وزارت امور خارجه می‌باشد. شناسایی دانش و فناوری مورد نیاز کسب‌وکار‌های فعال در کشور و متعاقباً کشف فرصت‌های خارجی برای برآورده ساختن آن نیاز‌ها از سوی رایزنان اقتصادی فعال در نمایندگی‌های کشورمان، می‌تواند نمونه‌ای از اهم مؤلفه‌های موجود در دستور کار اقتصادی دستگاه دیپلماسی کشور تلقی گردد. تردیدی نیست که شناسایی بازار‌های بالقوه برای صادرات کالا و خدمات تولید شده در کشورمان -خصوصاً در زمینه خدمات فنی و مهندسی- با بهره‌گیری از ظرفیت بازار ۱۵ کشور همسایه، می‌تواند دیگر مؤلفه‌ی اساسی در چنین دستور کاری شناخته شود. بی‌شک، در دوران تحریم، نقش دستگاه دیپلماسی کشور برای رفع نیاز‌ها و کشف بازار‌های جدید، می‌تواند سرنوشت‌ساز باشد. در این زمینه، رشد اقتصاد‌های آسیایی و افول نسبی جایگاه و نفوذ ایالات‌متحده در اقتصاد جهانی، توجه بر این بایسته را ضروری می‌سازد که بسط مراودات اقتصادی و تجاری با اقتصاد‌های نوظهور آسیایی، خواهد توانست تا حدی از فشار تحریم‌های اعمال شده بر اقتصاد ایران بکاهد. در این رابطه، توجه به راهبرد نگاه به شرق، نه برای چشم‌پوشی از غرب، بلکه در راستای افزایش شناخت و آگاهی نخبگان اقتصادی کشورمان از فرصت‌های موجود در بازار‌های کشور‌های همسایه و اقتصاد‌های نوظهور جنوب و شرق آسیا، جذب علم، فناوری و سرمایه و نهایتاً توسعه صادرات غیرنفتی راه‌گشا خواهد بود.
نهایتاً، چنانکه پیشتر نیز در تشریح تحولات حادث در ساختار اقتصادی غرب آسیا عنوان شد، ادغام ایران در کریدور‌های ترانزیتی یا اقتصادی، در کنار مشارکت فعال در ابتکارات و نهاد‌های اقتصادی/تجاری فعال در منطقه، می‌تواند به تعمیق ادراک دستگاه دیپلماسی کشورمان نسبت به ماهیت فرصت‌ها و تهدیدات اقتصادی موجود برای جمهوری اسلامی ایران، مثمر ثمر واقع گردد.

نتیجه‌گیری

فراز و فرود‌های سالیان گذشته، لزوم تمسک به رویکردی واحد و منسجم در راستای اجرای نوعی کارآمد از دیپلماسی اقتصادی را در ذهن نخبگان سیاسی و علمی کشورمان بیش از همیشه پررنگ نموده است. برای تحقق این امر، توجه به الزاماتی کلیدی از سوی نهاد‌های مختلف دولتی نیاز است که می‌تواند اجرای دیپلماسی اقتصادی را از سوی دستگاه‌های مسئول، نتیجه‌بخش سازد. آموزش به‌روز بایسته‌های اقتصادی، تجاری و مالی-متناسب با شرایط اقتصادی کشور-به کارگزاران و رایزنان اقتصادی دستگاه دیپلماسی، در کنار نهادینه‌سازی تعاملات و هماهنگی دستگاه‌های مرتبط با حوزه تجارت خارجی-از اتاق‌های بازرگانی، تا وزارت صمت یا وزارت امور خارجه-می‌توانند از کلیدی‌ترین گام‌ها به‌سوی اصلاح رویکرد‌های موجود و تنظیم و اجرای دیپلماسی اقتصادی با نگرشی نوین، راهبردی و بلندمدت، متناسب با نیاز‌ها و شرایط موجود کشور باشند. در حال حاضر، وزارت امور خارجه، در دو حیطه مادی و معنوی-از ظرفیت‌های بالقوه برای تحقق این امر برخوردار است که جامه‌ی عمل پوشاندن بر آن، می‌تواند در رشد و توسعه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران، نقش به‌سزایی ایفا کند.