بررسی حقوقی، قانونی و قضایی اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴

بعد اقتصادی یکی از ابعاد مهم جامعه انسانی است و مشتمل بر روابطی خاص بین افراد انسانی است. قانونگذار اساسی جمهوری اسلامی فصل چهارم این قانون را به موضوع اقتصاد و امور مالی اختصاص داده است. همچنین مشخصا در اصل 44، بخش‌های نظام اقتصادی جمهوری اسلامی را برشمرده و احکام مربوط به محدوده و ضوابط هریک را پیش بینی کرده است. باتوجه به اقتضائات پیش آمده در نظام اقتصادی و ضرورت بازترسیم محدوده بخش‌های اقتصادی، سیاست های کلی اصل 44 در سالهای 1384 و 1385 از جانب رهبر انقلاب ابلاغ گردید. قانونگذار عادی در این راستا قانون اجرای سیاست ها را به تصویب رساند؛ اما وجود مشکلاتی مانع از آن شد که با گذشت 12 سال از تصویب این قانون، اهداف سیاست ها محقق شود. در این گزارش به واکاوی این مشکلات پرداخته و راهکارهایی ارائه خواهد شد.

ابلاغ سیاست های کلی اصل 44 از ضرورت هایی نشات می گرفت. از جمله این ضرورت ها، تعیین سمت و سوی اقدامات تقنینی و از طریق آن ایجاد فضای رقابتی بود. دولت یکه تاز بازار بوده و بخش‌های دیگر اقتصادی باتوجه به تسلط دولت در بازار فرصت خودنمایی و شکوفایی ظرفیت ها را نمی یافتند؛ همچنین سرمایه گذاران در این فضا رغبتی برای سرمایه گذاری نداشتند. ضرورت دیگر به نحوه مدیریت دولت در این حوزه‌های اقتصادی مربوط می شد. توضیح آنکه باتوجه به رویه‌های حاکم بر مدیریت دولتی در فضای اقتصادی، بنگاه‌های اقتصادی یادشده کارایی و بهره وری مورد انتظار را نداشتند. ضرورت سوم بحث نظارت بود؛ به این ترتیب که در جریان به دوش کشیدن امور تصدی گرایانه توسط دولت، کارویژه نظارت عموما مورد غفلت واقع می شد و این خود بروز فساد را در بدنه بنگاه‌های دولتی را در پی داشت. ضرورت های فوق در کنار سایر ضرورت ها ایجاب می کرد در محدوده هریک از بخش‌های نظام اقتصادی بازنگری صورت گیرد. از این رو راهبرد جمهوری اسلامی در تنظیم بخش‌های مختلف اقتصادی در سیاست های کلی اصل 44 از سوی رهبر انقلاب ابلاغ گردیده و خط مشی قانونگذار عادی در استفاده از صلاحیت ذیل اصل 44 را تعیین کرد.  هم اکنون و در ماه های پایانی دولت دوازدهم نیز، رهبر انقلاب اصلاح قانون اجرای این سیاست ها را بعنوان یکی از مسائل عمده کشور برشمردند.

در راستای اجرای سیاست ها، قانونگذار عادی قانونی را تدوین کرد که در کشاکش اختلافات میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان، نهایتا در سال 1387 توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام به تصویب رسید. به این ترتیب نقش دولت پس از تحقق سیاست ها از مدیریت و مالکیت مستقیم بنگاه‌های اقتصادی به سیاستگذاری، حمایت و نظارت مبدل می شود. در این مرحله چالش های احصا شده با ترتیبی که از عناوین سیاست ها برداشت می شود ارائه خواهد شد. به این صورت که به ترتیب چالش های حوزه توسعه بخش‌های غیردولتی (از طریق بازنگری در مصادیق بخش‌ها)، بخش تعاونی، واگذاری و در آخر اعمال حاکمیت و پرهیز از انحصار خواهد آمد.

یکی از اصلی ترین چالش های این حوزه تغییرات پی در پی گروه های مندرج در ماده 2 قانون اجراست. توضیح آنکه قانونگذار در راستای بازنگری در مصادیق هر یک از بخش‌های سه گانه اقتصادی، بنگاه‌ها را به سه گروه تقسیم کرده است و در همین ماده، تعیین مصادیق این بنگاه‌ها را به آیین نامه ای که توسط هیات وزیران تهیه می شود احاله داده است. هیات وزیران در این راستا آیین نامه تشخیص، انطباق و طبقه بندی فعالیت ها و بنگاه‌های اقتصادی تهیه کرد که در پیوست های سه گانه خود مصادیق هر یک از گروه ها را تعیین می کرد. مشکل اینجاست که با گذشت زمان هیات وزیران با استفاده از این صلاحیت بنگاه‌های اقتصادی را از گروهی به گروه دیگر منتقل می کند و از این طریق  بعضا از واگذاری بنگاه‌ها به بخش‌های دیگر جلوگیری می کند. از جمله عوامل این تغییرات مکرر عبارتند از: فشار مقامات دولتی، تجربیات ناموفق واگذاری‌های مشابه، شرایط نامناسب مالی و ساختاری بنگاه‌ها، فقدان توجیه اقتصادی بنگاه های واقع در مناطق محروم و ناتوانی بخش خصوصی از برعهده گرفتن فعالیت های برخی بنگاه ها.

علیرغم وجود عوامل مثبت در این بحث (عامل دوم و الخ)، اما زمینه سوء استفاده دستگاه ها به شرحی که در عامل اول آمد باقیست. راهکاری که در این زمینه می توان ارائه داد، ایجاد یک حلقه جدید در فرآیند تغییر در مصادیق گروه هاست. به این صورت که به نهادی فراتر از قوه مجریه مانند شورای عالی اجرای سیاست های اصل 44، صلاحیت تهیه پیشنهاد تغییر در مصادیق گروه ها اعطا شود. نهایتا این پیشنهاد در هیات وزیران مورد بررسی و تصویب قرار گیرد.

همانطور که اصل 44 یادآور شده است بخش خصوصی مکمل بخش‌های دولتی و تعاونی است و این، خود حکایت از جایگاه والای بخش تعاونی نسبت به بخش خصوصی دارد. علیرغم هدف گذاری های متعددی که در سیاست های کلی اصل 44، برنامه های پنجم و ششم انجام شد اما هنوز فاصله بسیار زیادی تا مطلوب باقی مانده است. مطابق اطلاعات مرکز آمار در سال 1395، تعاونی ها سهم 8.3 درصدی از اقتصاد کشور را دارا هستند و این به معنای بی توجهی آشکار به این بخش بسیار مهم و تاثیرگذار است.

از جمله عواملی که وضعیت حاضر را بوجود آورده می توان به دو مورد اشاره کرد: اول ابهام در مفهوم تعاونی و فقدان تعریفی از آن در قانون مربوطه(قانون بخش تعاونی)، دوم فقدان سیاست ترجیحی در واگذاری به بخش تعاونی. 

یکی از اصلی ترین ابزارهای تحقق سیاست های کلی، درکنار سازکارهایی چون ممنوعیت دولت از ورود به فعالیت های جدید اقتصادی، واگذاری‌هاست. بخش دولتی در اقتصاد ایران، بخش غالب است و سیاست ها، برای گسترش مالکیت در سطح عموم و افزایش بهره وری و اهداف دیگر، یکی از راهبردهایی اساسی را واگذاری بنگاه‌های دولتی به بخش‌های دیگر اقتصاد می داند. در ارزیابی تحقق اهداف واگذاری عموما میان دو بخش خصوصی واقعی و غیرواقعی تفکیک می شود و تنها واگذاری‌های نوع اول را در سیاهه اهداف محقق شده درج می کنند. براین اساس، اکنون و با گذشت قریب به 15 سال، سهم بخش خصوصی واقعی تنها18 درصد از اقتصاد کشور است.

دیگر مشکل اینکه دولت به این واگذاری‌ها به مثابه راهکاری برای رد دیون خود می نگرند. این رویه موجب می شود به شخصیت متقاضیان واگذاری کمتر توجه شده و واگذاری که اساسا برای افزایش بهره وری انجام می شود، موجب از بین رفتن همان اندک بازدهی شود.

چالش دیگر واگذاری به بخش عمومی غیردولتی است. علیرغم آن که در بخش‌های مختلف سیاست های کلی، واگذاری به بخش عمومی غیردولتی تجویز شده است (بخش 1 و 2 بند الف سیاست ها)، اما در مفید بودن حضور این بخش اختلاف نظرهایی وجود دارد. منتقدان این رویه معتقدند رقابت نقش کلیدی در توسعه اقتصادی داشته و حضور بازیگران چون بخش عمومی غیردولتی می تواند مانع از شکل گیری این مؤلفه شود. نظر متقابلی نیز مبنی بر کارا بودن این نهادها در فضای موجود اقتصادی وجود دارد. توضیح آنکه باتوجه به تخصصی شدن برخی از این نهادها در صنایع خاص، توان بالای تامین مالی و قدرت چانه زنی بیشتر این نهادها عملا موید کارایی بیشتر این نهاد هاست و بخش خصوصی جدای از فقدان انگیزه، توان ورود در این حوزه‌ها را به لحاظ مالی یا فنی ندارد.

یکی از راه‌های نظارت بر اجرای قواعد و سازکارها، نظام گزارش دهی است که در سراسر قانون اجرا و درباره نهادهای فوق مطرح شده است. هر یک از نهاد های فوق مطابق تکالیف قانونی باید در مقاطع خاصی گزارشی را از جریان اجرایی سیاستها تهیه کرده و حسب مورد به نهادهای خاصی تقدیم کنند. با بررسی رویه گزارش دهی در این باره نکاتی قابل توجه است. از جمله اینکه مثلا در برخی گزارشات، بعضا مفاد گزارش حاوی ابهامات و نواقصی است. مثلا در گزارش اجرای قانون در نیمه دوم سال 1397 که توسط وزارت امور اقتصاد و دارایی تهیه شده بود، از مجموع 250 مورد از بندهای گزارش، 100 مورد مبهم یا ناقص بوده است. مضافا در مواردی دستگاه هایی که مکلف به ارائه گزارش بوده اند مطلقا وظیفه قانونی خود را ایفا نکرده اند. (مطابق یکی از گزارشات 8 نهاد مکلف به ارائه گزارش اجرا، گزارشی ارائه نکرده اند)

باتوجه به گستردگی دامنه مسائل سیاست های کلی اصل 44، اجرای بخشی از این سیاست ها منوط به نقش آفرینی قوه قضاییه است. در این راستا قوه قضاییه – هرچند در متن سیاست های ابلاغی متکفل وظایفی نشده اند- اما در قانون اجرای سیاست ها تکالیفی بر دوش این قوه گذاشته شده است. تکالیفی که بعضا به سرانجام نرسیده است؛ حال آنکه پس از ابلاغ سیاست ها و پیش از تصویب قانون اجرا، قوه قضاییه بی آنکه منتظر اقدام مقتضی از سوی قوه مقننه باشد، راسا دستورالعملی در راستای اجرای مستقیم این سیاست ها صادر کرد.

همانطور که گفته شد، در فضای بازار، مؤلفه رقابت یکی از الزامات اساسی است. مؤلفه‌ای که موجب می شود انگیزه فعالیت در فعالان اقتصادی تقویت شده و می تواند زمینه ساز خلاقیت و نوآوری های بسیاری شود. در این راستا قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44، نهادی به نام شورای رقابت تاسیس کرد تا این کارویژه را انجام دهد. شورای رقابت در حقیقت نهاد تنظیم گر کارکردی در حوزه رقابت در ایران محسوب می شود. 

کارویژه تنظیم گری در بخش‌های مختلف از جمله انرژی (برق، آب و ...)، حمل و نقل و مانند آن الزامات مختص به خود را می طلبد. در این راستا قانونگذار برای گسترش فضای رقابتی با ملاحظه الزامات هر یک از بخش‌ها، صلاحیتی را بموجب ماده 59 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 به شورای رقابت اعطا کرد تا شورای مزبور بتواند زمینه ساز تاسیس تنظیم گرهای بخشی شود.

البته ماده فوق پس از اصلاح سال 1397 با این ترتیبات تنظیم شده است. هرچند در اصلاح فوق، تغییرات مثبتی در متن ماده لحاظ شد اما نتوانست آن طور که باید مشکل این حوزه را رفع کرده و فترتی که در سالیان پیش از اصلاح بوجود آمده بود را پایان بخشد. این ناکامی از علتی ناشی می شود. قانونگذار در این ماده تکلیفی برای هیات دولت مبنی بر انجام اقدام قانونی لازم پیش بینی کرده، اما هیچگونه ضمانت اجرایی در این رابطه مقرر نکرده است. لازم به یادآوری است که پیش از تاسیس تنظیم گر مزبور، کارویژه تنظیم گری در اختیار تشکیلات دولتی مربوطه (وزارتخانه ها و سازمان های مستقل) بوده است و قابل انتظار است که این نهاد در فرآیند تاسیس نهاد مستقل تنظیم گر و انتقال صلاحیت های تنظیمی به این نهاد سنگ اندازی کند.

یکی از موارد موثر در تحقق اهداف سیاست های کلی اصل 44، بهبود فضای کسب و کارهاست. فعالان اقتصادی برای آغاز به فعالیت خود نیازمند مجوزهایی هستند. دستگاه های مربوطه در این باره با احراز شرایط و صلاحیت های ضروری برای این فعالان، مجوزهای لازمه را صادر می کنند. در مواردی فرآیند های صدور مجوز به نحوی پیش بینی می شود که شامل حساسیت های غیرضروری و زائد است و بدنبال آن هزینه‌های کسب و کار را افزایش داده و پویایی فضای کسب و کار را از بین می برد؛ مضافا مؤلفه رقابت – بعنوان یکی از مؤلفه‌های اصلی در اقتصاد- را تحت الشعاع قرار می دهد.

دولت برای برقراری چهارچوب در حوزه‌های مختلف مقرراتی را پیش بینی می کنند. حوزه کسب و کار نیز از این قاعده مستثنی نیست و از طریق مقررات، چهارچوب هایی اعم از فرآیندهای صدور مجوز آغاز کسب و کار پیش بینی می شود. مطابق آنچه گفته شد، در مواقعی برخی فرآیندهای اخذ مجوز، زائد و غیرضروری است و تنها هزینه مادی و معنوی دریافت آن به فعالان این حوزه تحمیل می شود. از این رو دولت ها سعی می کنند از طریق فرآیندی که آن را مقررات زدایی می نامند از حجم این سازکارهای زائد بکاهند. البته عبارت مقررات‌زدایی عبارتی عام است و در موقعی که غرض از مقررات زدایی حذف مجوزهای غیرلازم است می توان از عبارت مجوززدایی استفاده کرد.

قانونگذار عادی در ماده 7 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44، هیاتی را پیش بینی کرده تا کارویژه فوق را انجام دهد. این ماده یکی از موادی است که بیشترین اصلاحات برآنها اعمال شده است. در متن مصوبه اولیه (1387) هیاتی در این ماده به نام هیات نظارت بر مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزها و پروانه فعالیت های اقتصادی پیش بینی شده بود که پس از مدتی ضعف آن آشکار شد. کوتاه سخن اینکه اصلی ترین مشکل هیات در این حوزه عدم اجرای مصوبات آن است. هیات مقررات گذاری و جایگاه آن در بدنه دولت با کارویژه تسهیل صدور مجوزها که کارویژه ای ستادی است همخوانی ندارد. مطابق گزارشی که در مرکز پژوهش های مجلس و در راستای ارزیابی عملکرد این هیات منتشر شده است، عواملی برای این معضل قابل اشاره است: عدم هماهنگی دستگاه های اجرایی و عدم انسجام و یکپارچگی آنها.