فقرزدایی با پرداخت نقدی و مشروط

مقدمه

به طور طبیعی تجربه کشور‌ها در زمینه فقرزدایی و سیاست‌های رفاهی یکدست نیست. جوامع و دولت‌های مختلف مدل‌های نظری و طرح‌های عملی متعددی را تجربه کرده‌اند. روشن است که بازخوانی تجربه‌های جهانی در طول تاریخ و خصوصا در دوران معاصر الهام‌بخش و عبرت‌آموز است، اما بازخوانی این تجربه فرآیندی بلندمدت است؛ بنابراین در این گزارش ناچار هستیم بر روی بخش اعظم تجربه‌های بشری چشم ببندیم و از کنار آن‌ها عبور کنیم. البته همچنان نیازمند یافتن نقطه آغاز مناسبی برای ورود به موضوع مورد نظر هستیم.
در حوزه رفاه و حمایت اجتماعی اجماع نظری وجود ندارد. نهاد‌های بین‌المللی استانداردها، مقاوله‌نامه‌ها و توصیه‌نامه‌های متعددی تهیه و تصویب کرده‌اند و ضمانت‌های حقوقی و ساختاری برای آن‌ها به وجود آورده‌اند. اما مشکل همچنان باقی است و برقراری و اجرا و ارزیابی این استاندارد‌ها و طرح‌ها در داخل هر کشور مشکلات و موانع خاص خود را دارد، از جمله اینکه:
۱. نظام سیاسی و ایدئولوژیک کشور‌ها و جوامع متفاوت است.
۲. سطح توسعه و توان اقتصادی کشور‌ها و جوامع متفاوت است.
۳. جمعیت به طور کلی و تعداد فقرا و نوع و درجه فقر در کشور‌ها و جوامع متفاوت است.
۴. تجربه تاریخی کشور‌ها و جوامع در ایجاد نظام رفاهی و برنامه‌های فقرزدایی متفاوت است.
۵. منابع مالی کشور‌ها و جوامع متفاوت است.
۶. برنامه‌های ضروری و دستورکار‌های آنی کشور‌ها و جوامع متفاوت است.
ضرب‌المثل جالبی وجود دارد که می‌گویند «شیطان در جزئیات است.» این مسئله درباره برنامه‌ها و طرح‌های رفاهی و فقرزدایی هم صدق می‌کند. بی‌توجهی به جزئیات برنامه‌ها و ایده‌های رفاهی و فقرزدایی و عدم متناسب‌سازی آن‌ها با نظام‌های فرهنگی و اجتماعی بومی یکی از عوامل شکست این برنامه‌ها است. در ایران لازم است تجربه و دانش جهانی درباره رفاه و فقرزدایی بازخوانی شود، اما در این بازخوانی توجه به جزئیات امری حیاتی است. توجه به جزئیات همان مسئله‌ای است که می‌توان از آن به عنوان «فوت کوزه‌گری حاکمیتی» نام می‌برد.

تجربه فقرزدایی در جهان

یکی از اهداف اساسی نظام‌های رفاه و تامین اجتماعی مقابله با خطر فقر و از میان بردن زمینه‌ها و پیامد‌های آن است. هم‌چنین از بین بردن فقر و گرسنگی از اهداف مهم سازمان ملل برای رسیدن به توسعه پایدار است. گزارش‌های سازمان ملل نشان می‌دهد ۱۰ درصد از جمعیت جهان در فقر شدید به سر می‌برند. بیشتر این افراد کسانی هستند با کمتر از ۱.۹۰ دلار در روز زندگی می‌کنند. روشن است که دامنه فقر در جهان بسیار گسترده‌تر از این است، زیرا حتی افرادی که با بیش از ۲ دلار در روز زندگی می‌کنند وضعیت پایدار و مناسبی ندارند. از طرف دیگر می‌دانیم که ۵۵ درصد از جمعیت جهان دسترسی به حمایت‌های اجتماعی ندارند؛ بنابراین خطر فقر همچنان در کمین جهان ما قرار دارد. به ویژه در حدود ۲۰ ماه گذشته که جهان با ویروس کرونا دست و پنجه نرم می‌کند.

تاکنون تئوری‌ها و روش‌های بسیاری برای فقرزدایی به مرحله اجرا رسیده‌اند. یکی از روش‌های قدیمی و کهن برای فقرزدایی روش «پرداخت نقدی» است. روش پرداخت نقدی همواره منتقدانی داشته، اما این روش هیچگاه به طور کامل کنار گذاشته نشده است. درباره پرداخت‌های نقدی ۶ تصور رایج وجود دارد که منتقدان در سراسر جهان با استفاده از آن‌ها به نقد این برنامه می‌پردازند:
۱. پرداخت نقدی برای مصرف الکل و مواد مخدر هزینه می‌شود.
۲. همه منابع مصرف می‌شود (در برابر سرمایه‌گذاری)
۳. ایجاد وابستگی می‌کند. (و مشارکت افراد را در فعالیت‌های تولیدی کم می‌کند.)
۴. باروری را افزایش می‌دهد (در کشور‌هایی که به دنبال کنترل جمعیت هستند.)
۵. اثرات منفی اقتصادی دارد. (افزایش تورم و نقدینگی)
۶. از نظر اقتصادی و تامین منابع مالی ناپایدار است.
شواهد مختلفی در رد این ادعا‌ها وجود دارد؛ چه در ایران و چه در دیگر مناطق جهان. اخیرا با همکاری یونیسف، سازمان ملل، فائو و دانشگاه کارولینای شمالی پژوهش جامعی درباره تاثیرات پرداخت‌های نقدی انجام شده است. این پژوهش در ۸ کشور آفریقایی انجام شده است: اتیوپی، غنا، کنیا، لسوتو، مالاوی، آفریقای جنوی، زامبیا و زیمباوه. نتایج این پژوهش حاکی از رد ادعا‌های منتقدان است.
با اینکه شواهد تجربی نشان می‌دهد هنوز پرداخت نقدی قابل دفاع است، اما این مسئله به معنای جلوگیری از انجام اصلاحات در این روش و تکمیل آن نیست. از اوایل قرن جدید روش پرداخت نقدی با اصلاحاتی مواجه شده است. مهم‌ترین اصلاح در این روش «مشروط» کردن آن است.

پرداخت نقدی مشروط یا Conditional Cash Transfers

«پرداخت نقدی مشروط» تلاشی برای مقابله با فرهنگ فقر و قطع وابستگی افراد به کمک‌ها و خصوصا وادار کردن فقرا به مشارکت در برنامه‌های فقرزدایی است. پرداخت‌های نقدی مشروط نسخه‌های متعددی دارد.
تجربه برخی کشور‌های آمریکای لاتین در آخرین سال‌های قرن بیستم و نخستین سال‌های قرن بیست‌ویکم یکی از وسیع‌ترین تلاش‌های بشری برای فقرزدایی با روش پرداخت نقدی مشروط است. این برنامه یکی از ابزار‌ها و روش‌های فقرزدایی است که مورد استقبال نهاد‌های مالی بین‌المللی و دولت‌های مختلف قرار گرفته است. این برنامه شامل طیف گسترده‌ای از برنامه‌های رفاهی است که با عناوین مختلف در کشور‌های متعدد در سراسر دنیا طراحی و اجرا شده است. برای مثال در ادامه به برخی از عناوین این برنامه در کشور‌های مختلف اشاره می‌کنم:

A: Bolsa Família (BF) in Brazil

B: Oportunidades (OP) (previously named Progresa) in Mexico

C: Red de Protección Social (RPS) in Nicaragua

D: Familias en Acción (FA) in Colombia

E: Solidario in Chile

F: ex Comunidades Solidarias Rurales o Red Solidaria in El Salvador

G: TEKOPORÃ in Paraguay

H: Livelihoods Empowerment Against Poverty (LEAP) programme in Ghana

I: Integrated Nutrition Social Cash Transfer (IN-SCT) pilot project in Ethiopia

برنامه‌های انتقال وجه نقد مشروط (CCT) که از اواخر دهه ۱۹۹۰ در آمریکای لاتین آغاز شده است، در بسیاری از کشور‌های فقیر و در حال توسعه به یگانه برنامه ضد فقر تبدیل شده است.
ایده CCT بسیار ساده است: به جای آن که یارانه‌های دولتی برای خوراک، حمل و نقل، آموزش، بهداشت، انرژی و مانند آن‌ها را به سازمان‌ها و نهاد‌های گوناگون بدهیم به حساب شخصی نیازمندان واریز کنیم. البته واریز نقدی مشروط به:
الف: ثبت نام، تایید و پذیرش در آزمون وسع
ب: مشارکت اجباری نیازمندان در برنامه فقرزدایی
ج: موقت و محدود بودن دوران دریافت مزایا و یارانه‌ها
جامعه هدف این برنامه قبل از هر چیز شامل افرادی است که در فقر شدید و مزمن به سر می‌برند. فقر شدید یا مزمن به وضعیتی گفته می‌شود که درآمد روزانه افراد کمتر از ۲ دلار باشد. (۱.۹۰ دلار) در برزیل با توجه به آمار‌های سال ۲۰۱۵ خانواده‌هایی را تحت پوشش قرار می‌دادند که درآمد سرانه ماهانه آن‌ها کمتر از ۴۰ دلار است. علاوه بر این افرادی که درآمد سرانه ماهانه آن‌ها کمتر از ۲۰ دلار است فقیر مزمن و شدید به حساب می‌آیند. این اعداد و شاخص‌ها ممکن است در کشور‌های دیگر و در طول دوره‌های مختلف تغییر کند. به طور کلی می‌توان بر روی برخی اهداف و اصول اساسی این برنامه‌ها تاکید کرد:
۱. مورد هدف قرار دادن فقیرترین افراد
۲. تاثیرگذاری بر نظام اداری و بوروکراتیک و کاهش هزینه‌های اداری
۳. رفع فقر و نابرابری در کوتاه مدت
به طور کلی برنامه CCT سه حوزه را تحت پوشش قرار می‌دهد: آموزش (کودکان و نوجوانان ۰ تا ۱۸ سال)، تغذیه (یک وعده غذایی در مدرسه به دانش‌آموزان و حمایت از زنان باردار و نوزادان ۰ تا ۶ ماه)، بهداشت (زنان باردار و نوزادان ۰ تا ۶ ماه).
پرداخت نقدی یارانه CCT معمولا به صورت ماهانه و بعضی مواقع دو ماه یکبار انجام می‌شود.
پس از گذشت دو دهه از زمان اجرای نخستین برنامه CCT، این الگو در بسیاری از کشور‌های دنیا گسترش یافته و اکنون بخشی از هسته اصلی استراتژی کاهش فقر شده است. ارزیابی جامع این برنامه‌ها و سنجش کارایی آن‌ها سخت است، زیرا در هر کشور متناسب با شرایط و در راستای اهداف خاصی مورد استفاده قرار گرفته است. گزارش‌های متعددی وجود دارد که CCT را در دستیابی به اهداف موفق ارزیابی می‌کنند؛ به خصوص در ثبت‌نام دانش‌آموزان در مدرسه، از بین بردن فقر در کوتاه مدت، رفع گرسنگی و بهبود تغذیه و سلامت نوزادان و مانند این‌ها. در برزیل از زمان اجرای برنامه BF در طول ۷ سال نرخ فقر بیش از ۱۵ درصد کاهش پیدا کرده است. در نیکاراگوئه به ۵ تا ۹ درصد در کاهش فقر موثر بوده است. همچنین در مکزیک و برزیل نابرابری در میانه دهه ۲۰۰۰ نسبت به میانه دهه نود ۵ درصد کاهش یافته است. بیشتر ارزیابی‌ها نشان میدهد برنامه انتقال نقدی مشروط در کوتاه مدت به کاهش فقر کمک کرده است. به طور کلی، CCT‌ها بر تعداد مراجعه به مراکز درمانی، قد کودک و تغذیه در مکزیک، واکسیناسیون در نیکاراگوئه و میانگین قد کودکان و همچنین میانگین تغذیه در کلمبیا تأثیر مثبت داشته است.

چالش‌های CCT

برنامه CCT موفقیت‌ها و دستاورد‌هایی که به دنبال داشته، اما نمیتوان آن را برنامه‌ای بدون مشکل و بدون نقص معرفی کرد. یکی از پرسش‌های از اساسی پایداری و ثبات این برنامه در طول زمان است. مسئله پایداری را می‌توان از سه جنبه مورد بررسی قرار داد:

پایداری سیاسی CCT

مثال: به عنوان مثال در نیکاراگوئه، در حالی که RPS به طور کلی بسیار موفق ارزیابی می‌شد، ولی به دلایل سیاسی کنار گذاشته شد. در برزیل هم BF تحت تاثیر نزاع‌های سیاسی قرار دارد.
علاوه بر این بعضی از منتقدان این برنامه‌ها را ابزار کسب محبوبیت سیاستمداران معرفی می‌کنند. به عنوان مثال پس از تغییر دولت‌ها در برزیل و مکزیک دولت‌های جدید با تغییر نام و عنوان برنامه آن‌ها را به نام دولت خودشان معرفی کردند!

پایداری مالی CCT

بسیاری از این برنامه‌ها از طریق ترکیبی از درآمد‌های مالیاتی عمومی و وام‌های بین‌المللی تأمین می‌شوند. از یک طرف بودجه عمومی محدود و ناپایدار است و از طرف دیگر باید وام‌ها بازپرداخت شوند. به همین دلیل سرانجام این برنامه‌ها در بلند مدت مبهم است.

پایداری تأثیرات CCT

تاثیرات CCT در کوتاه‌مدت و در زمان اجرای برنامه مثبت ارزیابی می‌شود، اما ارزیابی تاثیرات آن در بلند مدت آسان نیست. معلوم نیست افراد و خانواده‌هایی که زیر پوشش این برنامه‌ها قرار دارند پس از پایان برنامه چه سرنوشتی پیدا می‌کنند. حدس و گمان ما این است که چنانچه نظام اقتصادی جوامع و کشور‌ها تغییر نکند افراد دوباره به چرخه فقر برخواهند گشت. به لحاظ نظری میدانیم که تمرکز بر حوزه‌هایی مانند آموزش، سلامت و تغذیه به بهبود وضعیت افراد در بلندمدت کمک خواهد کرد، اما با توجه به جوانی و تازگی این برنامه‌ها هنوز تحقیقات جامعی درباره اثرگذاری بلندمدت این برنامه‌ها انجام نشده است.

جمع بندی

روشن است که CCT یک ابزار و روش است و میتوان از آن برای رسیدن به اهداف مختلف استفاده کرد. تاکنون CCT برای اهداف فوری و اورژانسی مورد استفاده قرار گرفته است و تبدیل آن به الگوی مسلط و رایج برنامه‌های رفاهی حکایت از یک ایدئولوژی و سیاست می‌کند. این ایدئولوژی و سیاست حکایت از آن دارد که نظام‌های رفاهی به عملیات‌های اورژانسی محدود شوند؛ بنابراین مسئولیت‌های اجتماعی-اقتصادی از دوش دولت برداشته می‌شود و به حوزه‌های خاص و اورژانسی محدود می‌شود. اگرچه CCT در نجات سریع افراد و گروه‌ها و رفع نیاز‌های فوری آنان بسیار موثر است، اما نباید بر واقعیت‌ها چشم بست. واقعیت این است که نظام اقتصادی مسلط بر جهان ظالمانه و نابرابر است. اگر در کنار CCT اصلاح و تحول نظام اقتصادی در دستور کار نباشد برنامه‌های فقرزدایی شکست خواهند خورد. شاید بتوان از CCT به عنوان یک روش مکمل در برنامه‌های جامع فقرزدایی کمک گرفت.