نظام حقوقی کشور با قانون اصل ۴۴ تناسب ندارد.

درباره اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ و نکات، مباحث و چالش‌های پیرامونی این موضوع خدمت شما هستیم. از ۱۰- ۱۲ سال پیش مقدمات، درباره ضرورت این مباحث، صحبت شده است. فاصله‌ای وجود دارد بین آن چیزی که در اصل ۴۴ هست و آن چیزی که باید باشد. چه مقدار از این وضعیت مربوط به موانع حقوقی و قانونی هست، چه مقدار مربوط به موانع اقتصادی هست؟ نسبت‌سنجی اگر بکنیم، وزن هر کدام از این‌ها چقدر هست؟

رستمی:
قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در واقع در راستای اجرایی کردن سیاست‌های کلی اصل مذکور هست، حالا برخی‌ها به عنوان یک تحول اقتصادی در کشور ما بر می‌شمردند که می‌تواند زمینه یک اصلاح اقتصادی را فراهم کند، چون در واقع یک تغییراتی در خصوص نحوه اجرای اصل ۴۴، به ابعاد بخش اقتصاد قوانین ایران اضافه شده است.

خود این قانون را اگر بخواهیم در نظر بگیریم دو قسمت عمده دارد، یک قسمت آن برمی‌گردد به بحث‌های خصوصی‌سازی و نحوه فعالیت بنگاه‌های اقتصادی که تقریباً می‌شود گفت از فصل اول تا سر فصل هشتم در همین راستا است، فصل نهم آن هم فصل مهمی است که در آن رقابت به معنای انحصار نیست که با توجه به اینکه در کشور ما قواعد حقوق رقابت کامل نیست و نهادی هم برای تنظیم‌گری امور رقابت به معنای انحصار نداشتیم، در این قانون شورای رقابت پیش‌بینی شد و به هر حال یک تحول و نوآوری در بطن خودش دارد. اما دو مطلب به نظرم در راستای سؤال حضرتعالی هست، یکی اینکه این قانون در شرایط خاصی تصویب شد و اهداف خوبی هم داشت از این بابت که تحولی در نظام اقتصادی ما ایجاد کند، اما بعداً من بیشتر معتقدم با مشکلات اجرایی مواجه بود. اولاً خصوصی‌سازی درست انجام نشد، ثانیاً بستر‌هایی هم که خود قانون پیش‌بینی کرده بود برای خصوصی‌سازی، حتی بستر‌های قانونی آن هم انجام نشد. نکته سوم مشکلات اقتصادی که سپس حاصل شد از جمله بحث تحریم‌ها، قطعاً روی این قضیه اثر گذاشت.

از لحاظ بعد حقوقی مهم‌ترین مطلب این است که ما با این قانون اجرای سیاست‌های کلی نمی‌توانستیم به اهداف این قانون برسیم، باید بستر‌های قانونی دیگر را فراهم می‌کردیم. در خود قانون هم پیش‌بینی شده بود که اصلاحاتی باید در نظام قوانین ما صورت بگیرد و قوانین فعلی ما که بیشتر مبتنی بر اقتصاد دولتی بودند همگام با تحولی که این قانون می‌خواست و آن تقویت بخش خصوصی و نقش‌آفرینی بخش خصوصی بود، کاملاً صورت نگرفت؛ حالا بر فرض در قانون کار اصلاح شود، قانون تجارت اصلاح شود؛ البته اقداماتی صورت گرفت، قانون تجارت و قانون کار هم اصلاح شد، اما به نتیجه‌ای نرسید، البته در کنارش حتی قوانین دیگری هم به عنوان بستر‌های لازم برای بحث‌های خصوصی‌سازی چه در قالب اصلاحات، چه در قالب تدوین قوانین یا خلأ‌های قانونی که وجود دارد و حتی در رابطه با خود این قانون نوشته شد که مثبت بود، مثل بحث خود مقررات‌زدایی. به تبع آن ممکن است بعضی از قوانین زاید را هم ما بخواهیم در کنارش اصلاح کنیم که در ماده هفت آن پیش‌بینی شد، اما این‌ها را از لحاظ حقوقی ما کامل نتوانستیم قوانین و مقررات مربوطه را یا تدوین کنیم، یا اصلاحات لازم را انجام دهیم. نکته دوم اینکه بخش خصوصی آمادگی مناسبی برای ورود به این قضیه را هم نداشت، به همین خاطر به جای بخش خصوصی بیشتر بخش خصولتی (خصوصی دولتی) وارد شد و ما در اجرای این قانون بیشتر مشکل پیدا کردیم.

اصلاً بیشتر واگذاری‌ها به شبه‌دولتی‌ها واگذار شد و بخش خصوصی واقعی نیامد. می‌گویند بخش خصوصی ۱۷ درصد واگذار شده و بخش عمده این واگذاری‌ها در قالب سهام عدالت است، فکر می‌کنم ۴۰ درصد، مابقی هم که شاید بشود گفت نزدیک به ۴۲ درصد یا بیشتر به دولتی‌ها واگذار شده و در واقع ماهیت مدیریت همان مدیریت‌های دولتی است، البته با این تفاوت که نظارت‌هایش هم کمتر شده. قبلاً مدیریت دولتی بود نظارت‌های مختلف وجود داشت، اما الان شبه‌دولتی‌ها برخی نظارت‌ها را مثل دیوان محاسبات را هم دیگر ندارند و لذا مهم‌ترین مطلبی که مطرح می‌کنند این است که خوب اجرا نشده است. من خودم عضو حقوقی شورای رقابت هستم، مهم‌ترین تحول بعد از خصوصی‌سازی بحث ایجاد نهاد‌های رقابتی است که البته صاحب‌نظران معتقدند که لازمه خصوصی‌سازی و بستر اصلاحات اقتصادی، ایجاد نهاد‌هایی است که بتوانند تسهیل‌گر حقوق و رقابت باشند و مقابله کنند با رویه‌های ضدرقابتی و سوءاستفاده از انحصارات.

هر چند ما شورای رقابت را تشکیل دادیم، اما چون بخش خصوصی قوی نداشتیم، خصوصی‌سازی واقعی انجام نشد به نظرم شورای رقابت هم نتوانست (حالا خودم هم عضو آن هستم) به آن اهدافی که مورد نظر هست برسیم. اگر بخواهیم بررسی کنیم به هر حال مشکلات حقوقی هم در این زمینه داریم، اما مشکلات اقتصادی هم در کنار آن هست که البته گفتیم تحریم‌های ظالمانه و اثراتی که روی اقتصاد ما گذاشت هم بی‌تأثیر نبود. در برخی از موارد واقعاً تصمیم‌گیری در شورای رقابت با توجه به این وضعیت اقتصادی که اتفاق افتاده کار سختی هست و مشکلاتی که برای تولید پیش آمده، مانند آزادسازی نرخ، نرخ‌گذاری و ... با مشکلاتی همراه است. نرخ‌گذاری هم الان در بعضی حوزه‌ها ورود کرده مثل خودرو، فولاد، پتروشیمی، اما خیلی موفق نبوده به خاطر اینکه تولید کم هست یا اینکه تقاضا زیاد هست و در عمل بازار‌های رانتی ایجاد شدند، این‌ها خودش هم مؤثر است. در شرایط حاضر به نظر می‌آید مسایل اقتصادی دارد غلبه می‌کند بر مشکلات حقوقی، اما مشکلات حقوقی هم وجود داشته و یک بخش عمده آن هم اجرای نادرست خود آن قانون است.

پس الان با نسبت‌سنجی می‌توانیم بگوییم وجه اقتصادی می‌چربد بر مسایل حقوقی؟

در شرایط فعلی بله، متناسب با این قانون ما نظام حقوقی‌مان را اصلاح نکردیم، نظام حقوقی همان نظام حقوقی قبل از قانون اجرای سیاست‌ها هست و آن بستر اقتصاد کاملاً متمایل به دولت بوده. مثلاً این قانون یک ماده ۸ دارد می‌گوید هرگونه امتیازی که برای شرکت‌های دولتی یا بنگاه‌های اقتصادی دولتی از گروه یک و دو وجود دارد یا باید لغو شود، یا به بخش خصوصی و غیردولتی هم اعطا شود؛ اما در عمل این اجرا نشده و ما دوگانگی داریم. بانک‌ها را ما خصوصی کردیم، برخی امتیازات را بانک‌های دولتی دارند، اما بانک خصوصی ندارند؛ بانک‌های دولتی می‌توانند نماینده قضایی بفرستند به دادگاه‌ها، اما بانک‌های خصوصی این اختیار را ندارند، یا مثلاً آن‌ها می‌توانند از قانون نحوه تملک اراضی برای طرح‌های عمرانی بخش دولتی، شرکت‌های دولتی استفاده کنند، اما بخش خصوصی چنین اختیاری را ندارد؛ این دوگانگی‌ها وجود دارد.

این خودش ناشی از نقص قانون نیست؟ اینکه قانون ضمانت اجرای مناسبی ندارد؟

نه قانون پیش‌بینی کرده، اما اجرا نمی‌شود، ممکن است خود قانون خلأ‌ها یا اشکالاتی هم داشته باشد، اما اصل این ایرادات نیست. البته الان بحث سایش قانونی هم هست که اتفاقاً به من هم گفتند نظر دهید راجع به اصلاح این قانون، البته این قانون چندباری در سال‌های ۹۷، ۹۵، ۹۴ اصلاح شده است. اتفاقاً بخشی از اصلاحاتش هم به حوزه حقوق رقابت و شورای رقابت هم برمی‌گردد به ویژه ماده ۷ آن که درباره تسهیل کسب و کار است، یکی از مشکلات تسهیل مجوز‌های کسب و کار قضازدایی از آن‌هاست که به هر حال یکی از مسایل عمده در کشور است..

 

از این بابت عرض می‌کنم که مواردی بدون اینکه ضمانت اجرای مؤثر وجود داشته باشد، موجب شده که حکم قانونی اجرا نشود. حالا در سؤالات بعدی می‌رسیم به بحث شورای رقابت و تأسیس تنظیم‌گر‌های بخشی، مثلاً ماده ۵۹، یکی از ایراداتش همین باشد.

البته قانون بیشتر ضمانت اجرایش بخش ضمانت اجرا‌های سیاسی است. مجلس باید پیگیری کند، مجریان قانون را استیضاح کند که چرا اجرا نکردند، حالا بخش‌های دیگر هم، دیوان محاسبات و... هم برخی در گزارش تلفیق آمده که ناظرن اجرای نادرست خصوصی‌سازی را گوشزد کردند و متذکر شدند که از ضمانت‌های سیاسی خوب استفاده نشده، ضمانت اجرا‌های دیگر هم کفایت نکرده است. ما الان در اجرای احکام مقداری با مشکل مواجه هستیم، دادگستری نمی‌داند، مأنوس نیست با چنین آرایی، در اجرای آن مانده و در عمل نتوانسته آن را اجرا کند وگرنه در اجرای احکام خصوصی‌سازی دادگستری می‌تواند حکم دهد که قرارداد فسخ شود یا حتی ادغام از بین برود برگردد سر جای خودش.

 مورد داشتیم بعد از اینکه فرد سهامش را بفروشد اعلام می‌کنند من نمی‌توانم خریدار باشم، به هر حال این مسائل و مشکلات هست، یا در بحث نهاد‌های تنظیم‌گری بخشی ما با مقاومت وزارتخانه‌های مربوطه مواجه هستیم. آن‌ها نمی‌خواهند نهاد‌هایی که مستقل هستند ایجاد شوند، این بخش را تنظیم کنند، چون هم از لحاظ اختیارات، صلاحیتشان کم می‌شود؛ خود شورای رقابت هم نتوانسته به طور مستقل به خاطر گستردگی حجم تنظیم‌گری ورود پیدا کند.

ما الان در خیلی از این مشکل داریم، مثلاً در حوزه‌های پتروشیمی و فرآورده‌های نفتی و حتی حوزه آب و برق و تلفن حالا چیزی از قبل داشتیم؛ سازمان تنظیم مقررات ارتباطات رادیویی، اما باز هم در جا‌هایی با مشکلاتی مواجه هستیم. ما قانون را هم اصلاح کردیم باز نتوانستند آن را حل کنند، چون هیأت وزیران باید نهاد تأمین بخشی را ایجاد کند. شورای رقابت پیشنهاد داده در حوزه برق ایجاد شود، در حوزه نفت و حوزه‌های دیگر ایجاد شود، اما در عمل تصویب نشد. قبل از آن می‌دانید ماده ۵۹ گفته بود با پیشنهاد شورای رقابت، با تصویب هیأت وزیران نهاد‌های تنظیم‌گری بخشی تشکیل شوند و شورا برخی از اختیاراتش را به آن‌ها تفویض کند. بر این اساس شورای رقابت پیشنهاد‌هایی داد، اما در دولت تصویب نشد، به خاطر همان مشکلاتی که عرض کردم. شورای رقابت سه اختیار دارد، تنظیم‌گری، نظارت و در عین حال مرجع رسیدگی‌کننده قضایی، صلاحیت شبه‌قضایی هم دارد.

شورا نظرش این بود که صلاحیت قضایی را اعطا نکند، آن‌ها گفتند مثلاً دبیرخانه این‌ها باید در همان وزارتخانه مربوطه باشد و عملاً هیأت وزیران تصویب نمی‌کند. برای همین مسأله سال ۹۷ آمدند قانون را اصلاح کردند، ماده ۵۹ به صورت مفصل هم اصلاح شد، اما بدتر هم شد. این بار گفت که اساسنامه قانونی‌شان با رعایت نکات تصویب شود و باید هیأت وزیران اقدام قانونی را انجام دهد؛ سؤال این بود که اقدام قانونی چیست؟ لایحه باید بدهد یا خودش می‌تواند؟ چون گفته بود اساسنامه این‌ها را باید تصویب کند و الان هم ما هیأت برق را داریم، سازمان تنظیم برق، که در نهایت هم دولت به صورت لایحه آن را تنظیم کرده، در شرف ارسال هست، اما آن چیزی که شورای رقابت خواسته نیست؛ گفتند دبیرخانه‌اش در وزارت نیرو باشد و ترتیبش هم بیشتر باز ترکیبی از غلبه با دولتی‌هاست.

 

به نام تنظیم‌گر مستقل بخشی می‌خواهند دوباره همان رویه سابق را عملی کنند؟

هیأت تنظیم مقررات وزارت درست کردند که می‌خواهد چیزی شبیه به آن باشد، در صورتی که در حقوق رقابت می‌گوید این‌ها واقعاً باید مستقل باشند تا بتوانند به آن اهدافشان برسند. الان بعد از تقریباً ۱۰ سال از این قانون در عمل نهاد‌های تنظیم‌گر بخشی تشکیل نشده و موفق نشدیم و همینطوری مانده است.

اینجا چه موانع حقوقی و قانونی می‌توانیم برشماریم؛ گفتیم وزن اقتصادی مطمئناً بیشتر هست، این موانع حقوقی و قانونی چه مواردی هستند؟ چند موردی اینجا لیست کردم، اما باید درباره مواردش صحبتی بکنیم، بعد برویم تفسیر هر کدام از این‌ها را بررسی کنیم.

 

رستمی:
به هر حال اصلاحات اقتصادی نیاز به اصلاحات حقوقی دارد و هر نظام اقتصادی هم بخواهد هر برنامه‌ای داشته باشد باید بستر حقوقی آن را هم فراهم کند. در این قانون خود قانون در جا‌هایی رها شده مثلاً تبصره ماده ۳ می‌گوید بخش بهداشت، آموزش، فرهنگ مستثنی هستند؛ اما بعد روشن نمی‌کند مستثنی است از چه؟ از کل قانون، یا از بحث خصوصی‌سازی؟ به همین خاطر الان آن‌ها معتقدند ما مشمول فصل ۹ که حقوق رقابت است نمی‌شویم.

یعنی ما قوانینی که در واقع بستر اقتصاد را تشکیل می‌دهند مثل قانون تجارت، قانون کار، قانون مالیات را اصلاح نکردیم، حالا قانون مالیات‌ها در این سال‌ها خیلی اصلاح شده، اما باز هم به سمت تمرکز دولتی رفته، یعنی باز با نگاه افزایش اقتدار سازمان مالیاتی اصلاح شده نه اینکه در جهت بسترسازی فضای اقتصادی. این را هم اشاره کردم، از لحاظ اجرا ضمانت اجرای قانون هم دقیق نیست، در برخی موارد با مشکلاتی روبروست.

نکته بعد، خیلی از احکام خود قانون مثل ماده ۸ که اشاره کردم اجرا نشده و اجرایی هم صورت نگرفته است. البته نظام حقوقی ما هم آمادگی برای اجرای این قانون را کامل نداشت، در بعضی از موارد که ضمانت اجرا هم بود مثل همین شورای رقابت در عمل در اجرا نتوانستند کاملاً آن را را اجرا کنند.

یکی از مسایلی که به عنوان مهم‌ترین ایراد در راستای اجرای سیاست‌ها مطرح می‌شود بحث واگذاری‌ها به نهاد‌های عمومی غیردولتی است. چه تفاوتی بین نهاد‌های عمومی غیردولتی با خصولتی‌ها وجود دارد و اینکه چه راه‌کار‌هایی برای این موضوع می‌شود برشمرد با توجه به اینکه شما می‌فرمایید، توانی هم در بخش خصوصی وجود ندارد؟ در سوی دیگر قضیه هم ما یک سری بنگاه‌هایی داریم که بخش خصوصی می‌تواند عهده‌دار مدیریت آن بنگاه‌ها شود، اما همین دیدگاه کلی که بخش خصوصی نمی‌تواند، مانع از این شده که بنگاه‌ها به بخش خصوصی برسد. چه راه‌کاری برای این قضیه می‌توانید ارایه دهید؟

 

رستمی:
مؤسسات و نهاد‌های عمومی غیردولتی در واقع می‌شود گفت نهادی است که تقریباً مختص ایران است. اولین بار هم در سال ۱۳۶۶ در ماده ۵ قانون محاسبات عمومی این نهاد پا به عرصه وجود گذاشت و برای اولین بار این اصطلاح وارد نظام حقوقی ما شد. قرار هم بود در تبصره این ماده فهرست این نهاد‌ها به تصویب برسد، بالاخره در سال ۷۳ فهرست مؤسسات نهاد‌های عمومی غیردولتی به تصویب رسید، در ابتدا ۱۰ تا، اما الان به حدود ۳۲ تا افزایش پیدا کردند و این‌ها در واقع بیشترشان هم نهاد‌های انقلابی بودند که بعد از انقلاب شکل گرفتند در عین حال نهاد‌هایی مثل شهرداری‌ها، سازمان تأمین اجتماعی، جمعیت هلال احمر. سپس آمدند جهاد دانشگاهی، اتحادیه‌های دانش‌آموزی را هم به آن اضافه کردند؛ البته مجموعه ناهمگونی هستند، برخی از آن‌ها واقعاً شبه دولتی هستند، مثلاً ما سازمان تبلیغات داریم صد درصد بودجه‌اش دولتی است و برخی نهاد‌ها را هم داریم که برعکس هستند.

درست است می‌گوییم نهاد عمومی غیردولتی، اما آن عمومی بودن که در واقع خود تعریف هم می‌گوید خدمات عمومی را انجام می‌دهند. اصل بر این است که مشمول کلیه قوانین و مقررات دستگاه‌های دولتی نیستند و مقداری از حیث رعایت قانون و مقررات اداری، مثل قانون محاسبات، قانون مدیریت، قوانین اداری، مالی آزادی عمل بیشتری دارند و این به خاطر ماهیت وظایف و حتی ماهیت اموالی است که دارند و این‌ها با گذشت زمان هم توسعه پیدا کردند و بخش‌های عمده‌ای از فعالیت‌های اقتصادی کشور را الان دردست دارند، بعضی از آن‌ها هم تبدیل به کارتل‌های اقتصادی شدند.

علاوه بر این‌ها نهاد‌هایی درست کردیم که در عین حال مؤسسه عمومی غیردولتی هم نیستند و در ظاهر خصوصی‌اند، اما ارتباطی با بخش‌های دولتی دارند، بیشتر در قالب تعاونی‌های نهاد‌های هستند. به عبارتی بنیاد‌های تعاون، نهاد‌های نظامی‌ای هستند که روز به روز آن‌ها به قدرت اقتصادی‌شان افزوده شد، آن‌ها در واقع بیشتر شبه‌دولتی بودند که از نگاه حقوق عمومی و حقوق اداری اصلاً خصوصی هستند، چون اموال این‌ها برای کارمندان هست، اما مدیریت را همان کارمند‌ها انجام می‌دهند و این‌ها، چون فعالیت‌های اقتصادی می‌کنند و عملاً قدرت اقتصادی پیدا کردند و به علت نبود بخش خصوصی کارا، در بحث‌های خصوصی‌سازی وارد می‌شوند. البته برخی می‌گویند ما بخش خصوصی هم داریم، اما متأسفانه عادت کردند به دلالی و کار‌های غیرمولد و توسعه پیدا کردند.

یک راه‌حل در مورد بحث‌هایی که اشاره کردیم این است که می‌گویند ما باید بخش خصوصی را تقویت کنیم. نکته بعدی این است که این نهاد‌های شبه‌دولتی را ساماندهی کنیم؛ مثلاً دیگر واگذاری به این‌ها صورت نگیرد، یا اینکه محدودیت‌هایی برایشان بگذاریم که همین ماده ۶ مجموعه سیاست‌ها را کامل اجرا کند. بیشتر ماهیت سازمان‌های صندوق‌های بازنشستگی هم یا دولتی بودند، یا وابسته به مؤسسات عمومی غیردولتی است؛ باز هم بخش‌هایی از اقتصاد که همان شبه‌دولتی هستند را در برنمی‌گیرد. راه‌کارش را گفتم؛ بخش خصوصی واقعاً تقویت شود، اما یک نقدی که وجود دارد می‌گویند بخش خصوصی ما جرأت نمی‌کند ورود پیدا کند، می‌ترسد که وارد شود.

بخش خصوصی می‌رود جا‌هایی که زودبازده هست. باید بتوانیم واقعاً موانع تولید را برداریم. اشکالاتی که روی بحث‌های تولید هست از قوانین مالیاتی بگیریم تا قوانین مقررات کسب و کار و نبود احترام به بخش خصوصی و قس علی هذا که سبب شده بخش خصوصی واقعاً ورود پیدا نکند. در عین حال شبه‌دولتی‌ها هم باید ساماندهی شود، بالاخره تکلیفشان روشن شود. شبه‌دولتی‌ها در کل ماهیتشان خصوصی است، از خیلی از نظارت‌ها هم خارج هستند، اما مدیریتشان با دولتی‌هاست و همان کارمندان خودشان هستند و علناً باعث شده که در واقع ما یک نهاد خاصی ایجاد کنیم که در کل هم وصل به دولت است، اما درعین حال هم از کنترل و نظارت بخش‌های نظارتی هم خارج است، در عین حال فعالیت‌های اقتصادی آن هم دارد روز به روز گسترش پیدا می‌کند؛ یکی از بحث‌ها این است که این‌ها هم وارد چرخه واگذاری فعالیت‌های اقتصادی شوند، یا اینکه برای ورودشان در بخش‌های خصوصی محدودیت ایجاد شود، حالا کنترل‌های بیشتری روی آن‌ها صورت بگیرد تا بالاخره ضابطه‌مند شوند.

تغییرات زیادی در گروه‌بندی‌ها انجام می‌شود یعنی هر چندوقت یکبار یک سری تغییراتی انجام می‌شود...

ماده ۳ قانون بنگاه‌های اقتصادی را به سه دسته تقسیم می‌کند. در این ماده گروه ۳ را تعیین کرده، اما گروه ۱ و ۲ را به هیأت وزیران محول کرده است.

سؤالی که اینجا هست اینکه چطور هیأت وزیرانی که خودش در این موضوع ذی‌نفع است و در مدیریت این موضوع دخیل است را متولی تصمیم‌گیری درباره آن می‌کنیم؟ جدای از بحث تعارض منافعی که اینجا به وجود می‌آید؛ چنین چیزی واقعاً نمی‌تواند یک مشکل اساسی باشد؟!

نظر من این بود که باید خود قانون‌گذار می‌آمد معیار می‌داد. در مجموع باید با توجه به وضعیت اقتصادی که کشور دارد و هم‌زمان با مقتضیات مکان و زمانی این واگذاری‌ها انجام می‌شد. قوه مجریه از لحاظ اجرایی شاید بگوییم عمده مسایل اجرایی کشور با آن‌هاست؛ ۸۰- ۹۰ درصد بودجه کشور را قوه مجریه در بطن اجرا هست؛ هیأت وزیران بالاخره یک شخصیت حقوقی دارد و تواناست. مگر اینکه ما بگوییم باز هم مجلس؛ مثلاً درست است بعضی جا‌ها مثلاً باشگاه‌های سرخابی را یکباره بردند در واگذاری، یکباره هم خارج کردند و در عمل در بعضی موارد اتفاقات بدی افتاد. در مجموع قانون معیارهایش را دقیق روشن نکرده بود و هیأت وزیران هم به هر حال کاری نکرد. یکی از بحث‌هایی که وجود دارد مسائل سیاسی است؛ ممکن است مسائل سیاسی تأثیر بگذارد روی تصمیمات اقتصادی؛ بالاخره هیأت وزیران یک نهاد سیاسی است، تحت تأثیر عوامل سیاسی هم هست، حتی عوامل تغییر کابینه و این‌ها می‌تواند روی آن تأثیر بگذارد. اما راه حلش این بود که قانون‌گذار معیار تغییر ارایه می‌کرد و در عین حال هم نمی‌گوییم مرجع قضایی، اما کنترل بایستی روی این قضایا داشته باشیم.

از آن بابت دوباره یک نهاد ناظری هم نیاز بود که بخواهد روی اعمال این معیار‌ها نظارت کند؟

همان مجلس می‌شود.

یک راه‌کار دیگر هم هست؛ راه‌کار‌هایی در مورد هیأت مقررات‌زدایی، مطرح می‌شود، شاید اینجا هم قابل استفاده باشد، اینکه قواعدی برای تقسیم این بنگاه‌ها ذیل هریک از گروه‌ها به وجود بیاید، اما در یک نهاد فرابخشی که خود هیأت وزیران فرابخشی است؛ یعنی فراتر از قوه مجریه در مورد این موضوع تصمیم‌گیری شود؛ مثلاً شورای عالی اجرایی سیاست‌ها به عنوان یک نهاد فراقوه‌ای عمل کند هرچند ریاستش بر عهده رئیس جمهور هست، اما نهاد فراقوه‌ای است، باید بتواند این کارکرد گروه‌بندی را انجام دهد، طبعاً دست نهاد‌های اجرایی برای اینکه اعمال نفوذ کنند و نفعشان را بخواهند پیگیری کنند در این رابطه خیلی محدودتر می‌شود.
‌

می‌شود گفت، اما عرض من این بود که نهاد‌هایی که متأثر از جریان‌های سیاسی هستند، نباشند. فرمایش شما هم قابل تأمل است، می‌توانیم داشته باشیم و آن نهادی باشد که جنبه تخصصی‌تر داشته باشد، حتی بخش غیردولتی و خصوصی هم در آن باشند. اما هیأت وزیران عرض کردم بیشتر یک نهاد سیاسی است، حتی مجلس همینطور است، تحت تأثیر عوامل سیاسی هست؛ تغییر دولت، تغییر کابینه همه این‌ها می‌تواند اثر بگذارد روی تصمیم‌گیری‌هایشان، مسایل منطقه‌ای، مسایل سیاسی، چه حزبی، جناحی و بحث‌های تعارض منافع هم ممکن است در کنارش قرار بگیرد، این مسائل وجود دارد. در مجموع بخواهیم بگوییم بالاخره قانون‌گذار به این جمع‌بندی رسیده بوده که هیأت وزیران شاید مرجع مناسب‌تری است؛ اما می‌شود گفت که نهاد دیگری برگرفته از سه قوه باشد هم می‌توانست ورود کند.

اگر نهادی می‌خواهد ذات فعالیتش اجرایی است و دخالت کند خلاف اصل ۶۰ و ۵۷ در قانون اساسی شود. این بحث‌ها را هم باید در کنارش حل می‌کردیم که ایراد‌های شورای نگهبانی و قانون اساسی نداشته باشد. اما من معتقدم باز هم بیشتر مشکل بحث اجرا بوده، یعنی خود هیأت وزیران الان متأثر از مشکلات اجرایی بوده که به این جمع‌بندی رسیدند. در بعضی از استان‌ها خود نماینده‌های مجلس، یا حتی مدیران مقاومت می‌کنند که یک شرکتی خصوصی شود، گاهی وقت‌ها حیاط خلوت برای خودشان باز می‌کنند؛ یک وزارتخانه، خودش نمی‌تواند مثلاً برای مدیرانش ماشین را تأمین کند، به شرکت‌های زیرمجموعه‌اش می‌گوید برای ما تأمین کنید و این باعث می‌شود که نگاهش به خصوصی‌سازی منفی باشد بعد می‌گویند یکی از مسایل و مشکلات عدم موفقیت خصوصی‌سازی است، عدم اراده مدیر‌ها است، مدیر‌ها هم در قوه مجریه هستند این‌ها منعکس می‌شود به بدنه هیأت وزیران.

 

اتفاقاً به جای خوبی رسید، بحث نظارت، یعنی یکی از مواردی که باعث می‌شود مقامات اجرایی کمتر دل به اجرای قانون بدهند، کم بودن قدرت نظارتی مقامات ناظر هست. ما در خود قانون اجرا، یک سری سازوکار‌های نظارتی داریم و یک سیستم گزارش‌دهی هم در فرآیند قانون اجرا وجود دارد؛ اما نگاه می‌کنیم می‌بینیم که در جا‌هایی از سیستم گزارش‌دهی اخلال وجود دارد؛ اوایل تابستان گزارشی از طرف مرکز نظارت و ارزیابی مجمع منتشر شد در مورد بحث ارزیابی اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ یکی از مشکلات عمده‌ای که آنجا برشمرده شده بود همین بحث نقص در گزارش‌دهی بود، یعنی آماری ارزیابی کرده بود که مثلاً از بین این تعداد، یک سری از گزارشات که بخش قابل توجهی هم هست ناقص بوده، در یک سری از گزارش‌ها ابهام وجود داشته، جدا از اینکه یک سری دستگاه‌ها که اصلاً گزارش ندادند. برای جلوگیری از این نقص در گزارش‌دهی چه راه‌کار قانونی یا حقوقی می‌توانیم درنظر بگیریم؟

گزارش‌دهی برای چیست؟ باید گزارش دهند و اطلاعات بگیرند، قطعاً باید آن مرجع گزارش‌گیرنده اختیار بررسی و واکاوی و اعلام ایرادات و اشکالات را داشته باشد. بخشی از این مسایل به نظرم به آن مرجعی می‌رسد که این گزارش‌ها به دستش می‌رسد، که باید اختیارات کامل داشته باشد هم اینکه اراده برای اجرای آن وجود داشته باشد. بحث این گزارش‌ها، ظاهراً برای مجلس و کمیسیون‌های مجلس هست...

نه فقط آنجا، یعنی نهاد‌هایی هم که در قانون اجرا آمده، خود شورای عالی اجرای سیاست‌ها...

بله همان نهاد‌های دیگری هم که از مجلس تا شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ و نهاد‌های دیگری هم که وجود دارند، همان‌ها ضمانت اجرا هست. گزارش‌ها بالاخره فقط گزارش صرف است یا اینکه بحث تجزیه و تحلیل و نقص و بعد هم حتی ایراداتی که هست و برخورد با تخلفات و ارجاع به مراجع رسیدگی‌کننده این را باید به نحوی دیده باشند. البته در کل در کشور ما بحث نظام گزارش‌دهی خیلی دقیق نیست؛ یعنی الان مطرح می‌کنند که یکی از معضلات اصلی عدم شفافیت هم در بودجه‌ریزی و هم در موضوعات دیگر، نظام گزارش‌دهی ناقص است که سازوکار دقیقی ندارد که بالاخره این گزارش در نهایت چه شد؟ کسی که گزارشش اشتباه بوده و نارسا بوده چطور می‌شود با آن برخورد کرد. به نظر می‌آید که یک نارسایی‌های جدی وجود دارد.

من اینطور متوجه شدم که فقدان ضمانت اجرا از طرف نهاد‌های ناظر باعث شده که در این قضیه اهمال هم داشته باشیم.

خود نظام گزارش‌دهی‌مان کامل نیست، همان نظام کنترلی این گزارش‌ها و ضمانت اجرا تعیین کردن برای آن‌ها کامل نیست، نقص دارد، از این بابت فکر اساسی باید انجام شود؛ مثلاً سازمان‌های بین‌المللی معیار‌هایی برای گزارش‌دهی مطرح کردند. بانک جهانی، یا هر جای دیگری و آن‌ها پکیج، بسته گزارش‌دهی را دقیقاً فرمودند که باید چه ویژگی‌هایی داشته باشد، چه معیار‌هایی داشته باشد. به نظر می‌آید ما کامل آن را رعایت نکردیم، فقط بسنده شده به اینکه گزارش به جایی داده شود، اما اینکه این گزارش‌ها چگونه تجزیه و تحلیل شود و تبعات تجزیه و تحلیل چه باشد به نظرم نقصان وجود دارد.

شورای رقابت یکی از نهاد‌های مولود قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ هست و با یک سری چالش‌هایی مواجه هست، از زمان تأسیس یک سری چالش‌هایی داشته تا به الان، یک سری اصلاحاتی تا حدی اعمال شده، اما هنوز هم چالش‌هایی که وجود داشته باقی مانده. یکی بحث اعتبار تصمیمات این شورا است و یکی بحث تأسیس تنظیم‌گر‌های بخشی که به طور مشخص مشکلی که وجود داشت بحث فقدان ضمانت اجرایی بود که در این رابطه برای این موضوع هست، هیأت وزیران در صورتی که اقدام قانونی لازم (عبارتی که قانون به کار برده) انجام ندهد ضمانت اجرایی وجود ندارد، یا برای ممانعت از اعمال نفوذ و اعمال سلیقه‌ای که هیأت وزیران در جریان تدوین اساسنامه این نهاد‌ها انجام می‌دهد، آن چیزی که شما مثالش را زدید مانند نهاد تنظیم‌گر حوزه برق، چه راه‌کار‌هایی برای این دو چالش می‌توانیم بدهیم؟

واقعاً یکی از چالش‌های مهم در قانون اجرای سیاست‌ها، نحوه اجرای ماده ۵۹ در مورد نهاد‌های تنظیم‌گر بخشی است که یکی از نقص‌های حقوق رقابت به شمار می‌رود. متأسفانه اتفاقی هم که برای اجرای این موضوع در هیأت وزیران افتاد، عملاً نشان داد که ما با مشکل مواجه هستیم. ماده ۵۹ قبل از اصلاح ۹۷ در ابتدا این بود که با پیشنهاد شورای رقابت هیأت وزیران تصویب کند، اما آن چیزی که شورای رقابت پیشنهاد می‌کرد در هیأت وزیران به گونه‌ای دیگر تصویب می‌شد و می‌گفتند اصلاً شورا زیر نظر وزارت مربوطه باید باشد و شورای رقابت هم کاری به این کار‌ها نباید داشته باشد ....

چه ضمانت اجرایی می‌شود برای جلوگیری از اتفاقات طراحی کرد؟

سپس به خاطر همین مشکلات، فکر کردیم که بیایند اصلاح کنند و در مجلس هم حتی فراکسیون اصل ۴۴ داشتیم و داریم. همه هم کمک کردند گفتند هر پیشنهادی شما دارید ما تصویب می‌کنیم؛ به زعمشان رسید که ما این را بیاییم به گونه‌ای بنویسیم که هیأت وزیران مجبور شود. مثلاً گفتند با این معیار‌ها هیأت وزیران تصویب کند،، اما هیأت وزیران الان دوباره مشکل بیشتری درست کرد. با توجه به نظرات شورای نگهبان باید حتماً لایحه داده شود؛ مگر اینکه اساسنامه را باز مجلس تفویض کند. ما خودمان در حقیقت الان هم در شورای رقابت مطرح هست، چند بار هم مطرح شده، اعضا بحث کردیم که چرا در این زمینه موفق نبودیم. الان هم درخواست زیاد است، حتی در حوزه بازیافت الان ما پیشنهاد داریم، در حوزه نفت که بالاخره خصوصی‌سازی صنایع پایین‌دستی نفت انجام شده، اما خیلی مشکل دارد، از بحث قیمت فرآورده‌های غیراساسی مثل قیر و ... گرفته تا مسائل مربوط به مشکلات فروشندگان که برخی هم در شورا آمده است.

مواد نفتی و یا در حوزه برق، رابطه بین تولیدکننده، انتقال‌دهنده، توزیع‌کننده که الان خیلی جا‌ها سندیکا‌هایی دارند مدام درخواست می‌کنند؛ الان ما واقعاً خودمان ماندیم چه کاری کنیم. حتی یک بحث این بود که دوباره ماده ۵۹ را اصلاح کنیم، در واقع باید به چه نحوی اصلاح شود؟ یک بخش برمی‌گردد به اینکه واقعاً هیأت وزیران باید از نگاه اقتدارگرایانه‌ای که می‌خواهد هر وزیری در حوزه خودش داشته باشد و اختیاراتش را کاملاً از دست ندهد خارج شود و بخواهند قانون را اصلاح کنند، چطور آن را اصلاح کنند؟ الان هم ما پیشنهاد دادیم که دبیرخانه این‌ها در شورای رقابت باشد؛ وزرا گفته بودند یا تصویب نشود، یا اینکه باید بگویید دبیرخانه‌اش در وزارتخانه مربوطه باشد. این وزیر می‌گوید اگر اینطوری است من نمی‌خواهم تشکیل شود؛ بعد جالب است در جلسات نظر ما را می‌پذیرند، می‌گویند حرف شما درست است، بعد رأی‌گیری می‌کنند برعکس می‌شود. اما واقعاً این یک معضل است.

من خودم با اعضای شورا هم این بحث را داشتیم که چه کاری کنیم و واقعاً یک اراده‌ای حاصل شود این نهاد‌های تنظیم‌گری را بخواهیم به وجود بیاوریم. یک راهش این است که بگوییم نه، اصلاً خود مجلس تصویب کند، مثل همین که شورای رقابت ایجاد کرده، نهاد‌های تنظیم‌گر بخشی را هم یکی یکی برایش لایحه ببریم که بسیار طولانی می‌شود، مثل نهاد تنظیم‌گر ارتباطات رادیویی که یک قانون خاص دارد، سازمان تنظیم مقررات و کمیسیون مربوطه‌اش. یک راه دیگر هم این است که باز اصلاح کنیم طوری که در واقع دست هیأت وزیران را ببندیم، اما در عمل هر کاری می‌کنید، نمی‌شود.

مغایرت با قانون اساسی ندارد؟

ممکن است مغایرت با قانون اساسی داشته باشد، در عمل آن چیزی که می‌خواهیم نمی‌شود، این واقعاً یک معضل است. در دستور کار شورا هم هست که چه کاری کند، مجلسی‌ها هم آماده هستند کمک کنند که این نقص حقوق رقابت برطرف شود و نهاد‌های تنظیم‌گر بخشی به خوبی اجرا شوند، با آن استقلال و با آن ویژگی‌های خاص و مطلوبی که باید داشته باشند. در حقیقت من و سایر اعضا هم نتوانستیم به یک جمع‌بندی دقیق برسیم. تنها راهش این است که هیأت وزیران کوتاه بیاید، یعنی آنچه باید باشد را بپذیرد. بپذیرد که این نهاد‌ها باید واقعاً مستقل باشند، بالاخره به نفع کشور هست که استقلال داشته باشند، هم بخش خصوصی تقویت می‌شود و هم خود بخش دولتی مقداری کارش مرتب می‌شود.

تقریباً ۱۴- ۱۵ سال از ابلاغ سیاست‌های کلی گذشته و تغییرات بسیار زیادی، چه تغییرات خارجی، چه تغییرات داخلی در اقتصاد ایران به وجود آمده، آیا این فرق‌ها و تفاوت‌ها منجر به این نشده که ضرورت بازنگری در سیاست‌ها به عنوان یک گزینه مطرح شود؟

سیاست‌ها را سخت است بگوییم، اما به نظر می‌آید قانون باید اصلاح شود؛ یعنی قانون بر اساس تجربیاتی که حاصل شده است...، چون اصل سیاست‌ها درست بوده که بالاخره تحولی در اقتصادمان صورت بگیرد، بخش خصوصی تقویت شود؛ ایده درست است، باید به فکر این باشیم که چرا نتوانستیم آن را خوب اجرا کنیم؟

اصلاً یکی از ایرادات مربوط به همان بخش عمومی غیردولتی می‌شود. بند الف یکی از مواردی بود که اشکال ایجاد کرده بود.

این‌ها در قانون است؛ البته سیاست‌ها هم اشکالاتی دارد. البته بعضی‌ها معتقدند ما بیاییم مثلاً شهرداری‌ها را تقویت کنیم، اما خود آن‌ها هم معتقدند همان مدیریت دولتی است، اما با نظارت کمتر. اصلش درست است، حالا ممکن است نکاتی هم مثل شما این قسمت‌های اصلاحات ریزی در خود سیاست‌ها باشد؛ اما در وهله اول خود اصلاح قانون مهم است، سیاست‌ها شبیه به قانون اساسی است، حالا اگر نباشد مقداری پایین‌تر از قانون اساسی است و این‌ها باید مثل همان سخت‌گیری‌هایی که در اصلاح قانون اساسی داریم در این‌ها هم باید داشته باشیم. اولویت اول اجرا، بعد اصلاح قانون، در نهایت سیاست‌ها.

نکته‌ای به نظرم می‌رسد، اینکه مجموعه دستگاه‌های اجرایی واقعاً به هل دادن نیاز دارند، یعنی اینکه منتظر بمانیم خدا عنایتی کند، بعد اراده‌ای در دستگاه‌های اجرایی برای عمل به قانون به وجود بیاید، تا الی‌الابد شاید به وجود نیاید.

 

رستمی:
قانون می‌تواند به این هدف برسد، اگر ضمانت اجرای قوی در خود قانون داشته باشیم. اخیراً هم بحث‌هایی مطرح شد که بالاخره گاهی وقت‌ها مجری‌ها دست روی دست می‌گذارند اصلاً کاری نمی‌کنند که بیشتر در نظارت سیاسی نمود پیدا می‌کند. اما باید بتوانیم دنبال نظارت‌های غیرسیاسی برای عدم اجرای عالی همین سیاست‌ها برویم، که بخشی از آن ناشی از عدم اجرای قانون هست، یا اجرای نادرست قانون.