بررسی حقوقی لایحه مشارکت عمومی خصوصی

گزارش سومین نشست راهبرد ایرانی با موضوع «بررسی حقوقی لایحه مشارکت عمومی خصوصی»

مشارکت عمومی­ خصوصی می­تواند عامل تشدید نابرابری باشد

سومین نشست راهبرد ایرانی با موضوع بررسی حقوقی مشارکت عمومی خصوصی روز گذشته در سالن اجتماعات پژوهشکده تحقیقات راهبردی برگزار شد. سخنرانان این جلسه جناب آقایان دکتر عبدالحسین شیروی عضو هیات علمی دانشگاه تهران پردیس فارابی، دکتر مهدی هداوند عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی و دکتر مسلم آقایی طوق مدرس دانشگاه و رئیس کارگروه دانش تنقیح به ایراد سخن پرداختند. هر یک از سخنرانان یکی از ابعاد الگوی مشارکت عمومی خصوصی را مورد بررسی قراردادند.

مبانی الگوی مشارکت عمومی خصوصی

برخی دولت‌ها به‌موجب قوانین مسئول تأمین زیرساخت‌ها و تأسیسات یا عبارت عام‌تر کالاهای عمومی هستند. تنگناهای مالی این دولت‌ها خصوصاً در مواقع بحرانی که افزایش هزینه‌ها را در پی دارد، آن‌ها را به سمت راه‌های جدید تأمین مالی سوق می‌دهد. یکی از این راه‌ها استفاده از ظرفیت‌های بخش خصوصی در قالب مشارکت عمومی خصوصی است. البته شرح فوق یکی از رویکردها به مشارکت عمومی خصوصی محسوب می‌شود و در ادامه علاوه بر معرفی رویکردهای دیگر، چالش‌های این حوزه مورد واکاوی قرار می‌گیرد. هر یک از سخنرانان به‌تناسب مباحث ارائه‌شده گریزی به لایحه مشارکت عمومی خصوصی نیز زده و ایرادات متعدد آن را برشمردند.

در ابتدای نشست دکتر عبدالحسین شیروی عضو هیات علمی دانشگاه تهران، پیرامون مبانی الگوی مشارکت عمومی خصوصی ایراد سخن کردند. دکتر شیروی در ابتدای سخن خود ضمن اشاره به سه رویکرد موجود نسبت به این الگو اذعان داشتند: «که الگوی مشارکت عمومی خصوصی یک اصطلاح عام است که بر روش‌های متعددی قابل تطبیق است. نباید تصور کرد که مشارکت عمومی خصوصی یک نوع قرارداد خاص است

پیشینه مشارکت عمومی­ خصوصی

عضو هیات علمی دانشگاه تهران درباره پیشینه این الگو بیان داشتند: «اولین جایی که بحث PPP مطرح می‌شود هرچند صراحتاً به الگو اشاره ندارد، قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی است که در مجمع تشخیص مصلحت نظام مورد تأیید قرار می‌گیرد. در ماده 3 این قانون ضمن اشاره به روشهای قراردادی از مشارکت مدنی، BOT و بیع متقابل سخن به میان می‌آورد. این روش مشارکت مدنی در حقیقت ترجمه نارسایی از PPP بوده است.» در ادامه اضافه کردند: «اولین بار در قانون برنامه پنجم توسعه صراحتاً این روش مورداشاره قرار گرفت و متعاقباً در قانون دیگری جنبه دائمی پیدا کرد.»

نسبت لایحه با قوانین موجود

دکتر عبدالحسین شیروی ضمن بیان ایرادات لایحه مشارکت عمومی خصوصی بیان داشتند: «این لایحه متعرض قوانین و مقررات دیگر نشده است. مثلاً بحثی که مطرح می‌شود قانون برگزاری مناقصات است که مشخص نشده این قانون در جریان مشارکت عمومی خصوصی حاکم است یا خیر. یا در موردی که باید برای توجیه اقتصادی به شورای اقتصاد مشخص نشده که آیا نیاز است در مشارکت عمومی خصوصی به آن شورا ارجاع شود یا ارجاع به شورای پیش‌بینی‌شده در لایحه کفایت می‌کند.» 

عبدالحسین شیروی در بیان چالش‌های مشارکت عمومی خصوصی گفت: برخی چالش­های این مدل می­تواند انتخاب سرمایه‌گذار، یک‌طرفه بودن قراردادها به نفع دولت، پیش‌بینی پذیر نبودن، تورم قوانین این حوزه و عدم ارتباط بانک‌ها با این روش باشد.

روش­های مشارکت دولت در تأمین کالاها و خدمات عمومی

دکتر مهدی هداوند، عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی در ابتدا به سه روش عمده که دولت‌ها برای تأمین کالاها و خدمات عمومی بدان‌ها متوسل می‌شوند پرداخت: «برای اینکه جایگاه مشارکت عمومی خصوصی را دریابیم ذکر این سه روش عمده لازم است. روش اول این است که دولت شخصاً ورود کرده و اداره مستقیم امور عمومی را بر عهده بگیرد. به این صورت که با مدیریت و مالکیت خود و از طریق ایجاد سازمان‌هایی به تولید و عرضه کالاهای عمومی مبادرت ورزد. این روش به وضعیتی منتهی می‌شود که دولت در آن بزرگ‌ترین مالک و بزرگ‌ترین کارفرما است. روش دوم که آن را روش اداره غیرمستقیم امور عمومی می‌نامیم، مالکیت و مدیریت کاملاً در اختیار بخش خصوصی است. برخلاف روش اول که دولت در جایگاه کارفرما نقش‌آفرینی می‌کرد، در این روش دولت به‌عنوان یک تنظیم‌گر مطرح می‌شود. به معنا که بر فعالیت‌های بخش خصوصی در تأمین کالاهای عمومی نظارت می‌کند. این نظارت می‌تواند در قالب تنظیم گری اقتصادی یا اجتماعی باشد. تنظیم مقررات، تعرفه گذاری و ... ازجمله اقدامات دولت در این قالب است. خصوصی‌سازی در اینجا مطرح می‌شود. هرچند اگر از خصوصی‌سازی مفهوم عامی در نظر بگیریم مشارکت عمومی خصوصی را نیز در برمی‌گیرد. در روش سوم که مشارکت عمومی خصوصی است دولت دیگر نه کارفرما و نه تنظیم‌گر بلکه شریک بخش خصوصی است. منظور از شریک لزوماً معنای قانون مدنی نیست بلکه شریک عبارت عامتری است. این روش را می‌توان اداره مشارکتی امور عمومی نامید.» 

مصرف­ کننده؛ تأمین­کننده واقعی پروژه‌های مشارکتی

دکتر هداوند در تشریح روش سوم تأمین کالاها و خدمات عمومی یعنی الگوی مشارکت عمومی خصوصی افزود: «در این روش در حقیقت این مصرف‌کننده خدمات و کالاها هستند که با پرداخت هزینه این کالاها و خدمات سرمایه و سود بخش خصوصی را مستهلک می‌کنند. مانند جاده‌هایی که عوارض دریافت می‌کنند و پس از پایان دوره بهره‌برداری (Operation) دیگر این هزینه‌ها دریافت نمی‌شود. مثلاً جاده کرج که اخیراً دوره بهره‌برداری آن پایان‌یافته است. در این روش هر یک از طرفین آورده‌ای دارند.»

مشارکت عمومی­خصوصی؛ عامل تشدید نابرابری

عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی در ادامه به یکی از ایرادات این روش اینچنین اشاره کردند: «این روش نابرابری‌ها را در بخش‌های مختلف تشدید می‌کند. مثلاً اگر پس از بهره‌برداری از جاده هزینه استفاده از آن را از افراد بگیریم معنای آن این است که اگر توانایی پرداخت نداشته باشم برای مثال از جاده قدیم پردیس استفاده خواهم کرد. این پروژه‌ها مقداری گرایش‌های سرمایه‌داری دارند. در حقیقت اصول حاکم بر ارائه خدمات عمومی ازجمله برابری در ارائه خدمات و همچنین رایگان بودن آن‌ها نقض می‌شود. لذا در رویکردهای جدید وجه اجتماعی آن را برجسته می‌کنند. یکی از موارد مفقود در لایحه کنونی در نظر نگرفتن همین نکته است.» 

تاثیرات بخش خصوصی بر تسخیر نهاد تنظیم­گر

هداوند یکی از کاستی‌های آن را فقر ساختار تنظیم گری دانست و افزودند: «شما در این لایحه با یک شورای راهبری مواجه هستید. به نظر این شورا یکی از آن شوراهایی است که هیچ‌وقت تشکیل نمی‌شود. مانند شورای عالی آب که جلسات آن علیرغم اهمیت این موضوع در ایران، با فواصل زمانی زیاد تشکیل می‌شود. همچنین اگر دقت کنید نیمی از ترکیب این شورا را فعالان بخش خصوصی تشکیل می‌دهند. یک عضو بخش خصوصی در نهاد دولتی هم کافی است تا کار را سخت کند یا لابی‌ها را تقویت کند. این نکته Capturing یا تسخیر نهاد تنظیم‌گر را در پی دارد. در حقیقت بخش خصوصی به گونه تصمیم‌گیری در دولت را تسخیر می‌کند که دست‌آخر بخش خصوصی برای بخش خصوصی تنظیم گری می‌کند. غلبه این دست لوایح در نظام حقوقی ما بسیار زیاد است.» در آخر ضمن بررسی ایرادات لایحه یادشده، ترتیبات موجود در آن را بزرگ‌ترین زمینه جدید فساد در کشور برشمردند.

سخنران سوم جلسه آقای دکتر مسلم آقایی طوق، مدرس دانشگاه و رئیس کارگروه دانش تنقیح ضمن طرح مقدمه‌ای پیرامون تنقیح قوانین گفت: «آنچه اینجا مهم است لزوم تدوین لایحه‌ای با این قواره درزمینه مشارکت عمومی خصوصی است. عناوینی که در این زمینه وجود دارد متعدد و از جنس‌های مختلفی ازجمله قوانین بودجه و برنامه‌ای هستند. هر یک از این قوانین به طریقی به مشارکت عمومی خصوصی پرداخته و قطعاً کاستی‌هایی نیز وجود دارد. زمان که نمایندگان طرحی را ارائه می‌کنند نباید انتظار دقت داشت اما از دولت انتظاری فراتر می‌رود. وقتی شما به متن لایحه نگاه می‌اندازیم ردی از قوانین و مقررات موجود نمی‌بینیم. اینکه مثلاً ارتباط این لایحه با قانون برگزاری مناقصات، قانون الحاق 2 چیست. به‌دقت باید این قوانین و مقررات و حدود اصلاح یا نسخ آن را مشخص می‌کرد. امری که ملاحظه نشده و می‌دانیم چه تبعاتی می‌تواند برای نظام اجرایی کشور داشته باشد.»

آقایی طوق در بیان ایرادات لایحه اظهار داشت: «برخی قوانین ممکن است قصد الحاق مواردی را به قانون دیگر داشته باشد که شاید اهمیت و ارزش چندان نداشته باشد. در برخی موارد دیگر با لایحه‌ای مواجه هستیم که می‌تواند منجر به معضلات و مشکلات اجرایی متعدد شود. قانونی که صریحاً نسخ نشود نظرات مختلف پیرامون آن طرح می‌شود. مقدمه توجیهی لایحه هشت خط است و با عباراتی کشیده است. واقعاً این مقدمه لزوم ارائه یک لایحه جدید را توجیه نمی‌کند و مقدمه بهتری لازم است. مقدمه‌ای که در آن توضیح داده می‌شد مشارکت از کی در کشور داشتیم، در چه چهارچوبی انجام می‌شده، چه قوانین در حال حاضر وجود دارد و از کجا به معضلات کنونی پی برده و از کجا به این نتیجه رسیدیم که حل این معضل از طریق تدوین قانون به این شکل انجام می‌شود.» 

ملاحظه نسبت لایحه مشارکت با قوانین موجود

این مدرس دانشگاه در پاسخ به این سؤال که آیا برای ایجاد چنین تغییر از طریق اصلاح قوانین و مقررات موجود امکان‌پذیر است اظهار داشتند: «البته بحثی که درباره تنقیح طرح شد به این معنا نبود که ما در این زمینه نیاز به این لایحه نداریم. چون موضوع مشارکت عمومی خصوصی یکی از موضوعات کلان در عرصه خدمات عمومی دولت است قطعاً نیازمند به لایحه مستقلی در این زمینه هستیم. اما لازم است دقیق مشخص کند قوانین دیگر چه سرانجامی خواهند داشت. عبارات مبهمی مانند نسخ قوانین مغایر راه به جایی نمی‌برد.»

در پایان جلسه سخنرانان محترم جمع‌بندی خود را مطرح نمودند. ضمن طرح جمع‌بندی بر ضرورت تدوین لایحه تأکید شد و همچنین این نکته که مقدمه تدوین این لایحه جامع، تغییر نوع نگرش نسبت به مشارکت است. همچنین در صورت تدوین لایحه جامع، نسبت لایحه با قوانین و مقررات موجود نیز به صورتی شفاف و روشن مشخص شود.