نگاهی به سازوکارهای نظام حقوقی کشور برای نظارت بر اعمال اداری

چکیده

سازوکارهای متعددی در نظام حقوقی کشور برای نظارت بر اعمال اداری تعبیه شده‌اند که به سه بخش سیاسی، اداری و قضایی قابل تقسیم‌اند. در این میان نظارت قضایی با مرکزیت دیوان عدالت اداری مهم‌ترین و مؤثرین نوع نظارت است. لکن دادرسی اداری در دیوان عدالت اداری نظیر دادرسی مدنی از الگوی نظام دادرسی اتهامی تبعیت کرده و به خصایص دعاوی عمومی و آمیختگی این نوع از موضوعات با امر عمومی و منفعت عمومی توجهی نکرده و به این سبب در مواجهه با اعمال اداری مغایر با قانون و منافع عمومی تنها به درجاتی از برخورد حکمی/تطبیقی/شکلی بسنده نموده است.

از این‌روی گزارش حاضر با توجه به مشکلات فعلی، پرسشی مبنی‌بر راهکار مناسب جهت تحول در نظارت شکلی و ماهوی بر اعمال اداری را طرح و به این نتیجه رسیده است که در شرایط حاضر می‌توان با تغییر نظام دادرسی اداری به سمت دادرسی تفتیشی، رویکردی حداکثری و فعال در برخورد با اعمال اداری اتخاذ نموده و به تبع آن با تاسیس دادسرا و دادستانی اداری، علاوه‌بر شناسایی و برخورد با اعمال مغایر قانون، گامی مؤثر در بررسی‌های ماهوی با هدف سنجش درستی/عقلانی بودن تصمیمات اداری و در نهایت استیفای منفعت و حقوق عمومی نیز برداشت.

مقدمه

در نظام حقوقی کشور سازوکارهای متعددی برای کنترل اعمال اداری به وجود آمده و نهادهای نظیر دیوان عدالت اداری، سازمان بازرسی، دیوان محاسبات و غیره نیز برای این منظور ایجاد شده‌اند. عمده سازوکارهای ایجاد شده برای این منظور، بیشتر اعمال اداری را از منظرهای زیر بررسی می‌کنند:

الف) عدم رعایت قواعد برتر؛

ب) عدم صلاحیت مقام وضع کننده؛

ج) سوء استفاده از اختیارات؛

د) تجاوز از اختیارات؛

ه) تخلف از اجرای قوانین؛

و) عدم رعایت تشریفات قانونی؛

ز) خودداری از وضع قانون.

همانطور که مشهود است، این روش بیشتر جنبه شکلی داشته و نظارتی ماهوی در معنای دقیق کلمه صورت نمی‌گیرد. علاوه‌بر نقاط ضعف فراوان در نظارت‌های شکلی، یکی از مواردی که باید در خصوص کنترل تصمیمات و اقدامات اداری مطمح نظر واقع شود، درستی تصمیم است که اغلب در سازوکارهای نظارتی خاصه در نظارت قضایی مورد غفلت واقع می‌شود.

این درحالی است که در صلاحیت‌های گزینشی موارد الف) انتخاب متناسب، معقول و منطقی، ب) قابل توجیه براساس واقعیت‌ها و شواهد موجود و ج) عدم مغایرت با الزامات حکومت قانون، باید رعایت شود. به عنوان مثال، مقام اداری در موقعیت ارزش‌گذاری ملاحظات مختلف نباید به مسائل غیرمرتبط توجه کند و اصولا باید براساس اصل مهم عقلانی بودن اتخاذ تصمیم نماید. بنابراین با عدم شمول مناسب سازوکارهای نظارتی نظام حقوقی بر صلاحیت گزینشی و اکتفا به بررسی‌های شکلی و حکمی موجب شده است که سازوکارهای مختلف کنترل اعمال اداری تقریبا از حیث بررسی‌های ماهوی تهی بوده و استعداد اعمال معیارهای کارشناسانه در خصوص تصمیم‌های اداری را نداشته و در عمل درستی یا نادرستی تصمیم‌های مقام اداری اغلب از چتر نظارتی خارج شده و با وجود اعمال اداری نادرست، منافع عمومی تهدید می‌شود.

انواع نظارت

نظارت دستگاه‌های اداری یکی از مسائل مهم حقوق عمومی است. این مسئله همواره مورد توجه مردان سیاست و امور عمومی بوده است؛ چه کیفیت اداره سازمان‌های عمومی، انعکاس مستقیمی در سیاست دارد، هم‌چنانکه سیاست نیز در اداره امور بی‌تاثیر نیست. کنترل اداره باید طوری تعبیه شود که بتوان به آسانی اعمال و فعالیت‌های اداره را با قوانین، روش‌ها و خط مشی‌هایی که از طرف هیئت حاکم و قدرت سیاسی وضع شده است، مطابقت داد و از صحت اجرای آن اطمینان حاصل کرد.

الف) نظارت سیاسی یا پارلمانی

این وظیفه نمایندگان ملت است که از راه‌های مختلف به‌ویژه بودجه، نظارت و مراقبت نمایند تا سازمان‌های اداری از حدود مقررات قانونی و سیاست تعیینی منحرف نشوند. با آنکه اختیار بازرسی دستگاه‌ها در تمام کشورها برای پارلمان شناخته شده است، اما اجرای آن در عمل مواجه با مانع عمدتا سیاسی است که در نتیجه از کیفیت و اهمیت آن می‌کاهد.

به طور کلی راه‌های کنترل پارلمانی اقسام متعددی دارد که به برخی از آنها اشاره می‌شود:

1. رسیدگی به شکایات؛
2. سئوال؛
3. استیضاح؛
4. تشکیل کمیسیون تحقیق؛
5. تصویب قانون و یا مخالفت با تصویب آن؛
6. تصویب اعتبار پیشنهادی دولت و یا تقلیل و یا رد آن به عنوان مخالفت با سیاست دولت.

ب) نظارت اداری

کنترل و نظارت اداری، در حقیقت نظارت بر خود است. بدین معنی که دستگاه اداری توسط مامورانی بر اعمال خود نظارت می‌کند و منظور از آن مطابقت دادن اعمال اداره با قانون، مقتضیات، اقتصاد و کارایی است. کنترل اداری باید طوری باشد که بتواند به خوبی و به آسانی اعمال و اقدامات اداره را در نیل به هدف‌های فوق بررسی و ارزیابی کند.

نظارت درونی بر اعمال اداره توسط ارکان مختلف دولت صورت می‌گیرد و در یک تقسیم‌بندی به دو صورت نظارت سلسله مراتبی و نظارت قیمومتی صورت می‌گیرد.

از راه‌های کنترل و نظارت اداری می‌توان به موارد زیر اشاره کرد: الف) نظارت تامینی و نظارت تنبیهی، ب) نظارت نوبتی و نظارت غیرمترقبه، ج) نظارت براساس مدارک و نظارت در محل و د) نظارت یک‌جانبه و نظارت تدافعی.

ج) نظارت قضایی

کنترل قضایی اداره از اقسام کنترل بیرونی بوده و در واقع محصول تفکراتی است که پیرامون اصل تفکیک قوا شکل گرفته‌اند و در مجموع رسالت تحقق اصل حاکمیت قانون را اداره به عهده دارد و عمدتا توسط آن بخش از قوه قضاییه اعمال می‌شود که به طور اختصاصی صلاحیت رسیدگی به دعاوی اداری را داراست.

این نظارت شامل موارد ذیل است:

1. نظارت دیوان عالی کشور بر حسن اجرای قوانین (موضوع اصل 161 قانون اساسی)؛
2. نظارت دیوان عدالت اداری بر تصمیمات یا مصوبات مقامات و نهادهای اجرایی (موضوع اصول 171 و 173 قانون اساسی)؛
3. نظارت موردی قضات بر مقررات دولتی مغایر شرع و قانون و عدم اجرای آنها (موضوع اصل 171 قانون اساسی)؛
4. نظارت سازمان بازرسی کل کشور (موضوع اصل 174 قانون اساسی).

در ادامه پس طرح انواع نظارت در نظام حقوق اداری ایران، دادرسی اداری در نهاد دیوان عدالت اداری به عنوان بالاترین و مهم‌ترین نهاد کنترل قضایی اعمال اداری مورد بررسی قرار گرفته و از رهگذر بررسی ماهیت دادرسی از نقطه‌نظر استیفای منفعت عمومی و حقوق عمومی آسیب‌شناسی و در نهایت نهاد دادستانی اداری به عنوان سازوکاری مناسب در احقاق حقوق عامه طرح و پیشنهاد خواهد شد.

بررسی ماهیت دادرسی در دیوان عدالت اداری

وضعیت فعلی دادرسی اداری در دیوان عدالت اداری برخلاف دادرسی اداری که در فرانسه یا آلمان یا در برخی کشورهای دیگر وجود دارد، ماهیتا دادرسی اتهامی است؛ به این معنا که دادرسی در دیوان عدالت اداری بسیار شبیه به دادرسی مدنی است و قاضی ممنوع از تحصیل دلیل است. این نوع از دادرسی، مستلزم مختص به دعاوی خصوصی است. در حالی که دعاوی عمومی مستلزم آن است که دادرسی اداری تفتیشی ایجاد شود. چنان که در فرانسه نیز از طریق قاضی تحقیق یا قاضی گزارش‌گر و در آلمان نیز از طریق اصل تفتیشی بودن دادرسی اداری، چنین کارکردی ایفا می‌شود. لذا منظور از ایجاد دادستانی اداری در دیوان عدالت اداری، گذار دیوان از دادرسی اداری اتهامی به سمت دادرسی اداری تفتیشی است. با وجود این دادرسی اداری برخی از خصلت‌های دادرسی مدنی و برخی از خصلت‌های دادرسی کیفری را دارد، آنچه که اکنون در دیوان اعمال می‌شود، کاملا مبتنی‌بر دادرسی مدنی است و حتی اگر خلایی وجود داشته باشد، قانون دیوان به قانون آئین دادرسی مدنی ارجاع می‌دهد (ماده ۱۲۲). در حالی‌که خصلت دادرسی اداری به جهت عمومی بودن دعوای اداری، مستلزم تفتیشی بودن و نیز حضوری بودن یا برگزاری جلسات استماع است. این دو نقیصه جدی در دادرسی دیوان عدالت اداری، ایجاد نهاد دادستانی و دادسرا را موجه می‌سازد.

دادستان اداری؛ راهبرد تقویت دیوان عدالت اداری برای مقابله با تصمیمات خلاف منفعت عمومی

دادستان اداری به عنوان مقام مدعی‌العموم این ظرفیت را در مسیر دادرسی اداری ایجاد می‌کند که در کنار قضات تحقیق نظیر قضات گزارشگر در شورای دولتی فرانسه عمل کرده و علاوه‌بر دلایل اظهاری توسط خواهان، خود نیز تحقیقات اضافی را ترتیب داده و و در راستای کشف حقیقت به نحو احسن ظاهر شود؛ مخصوصا در شرایطی که در دادرسی اداری اصل برابری سلاح‌ها رعایت نشده و طرف دیگر دعوا (دولت) بهره‌مند از امتیازات و اقتدارات ویژه بوده و ممکن است خواهان در تحصیل شایسته دلیل دچار موانع عدیده شود و دادستانی می‌تواند با استظهار به قدرت عمومی خود، علاوه‌بر خواهان تحقیق کرده و نابرابری طرفین در طول دعوا را تعدیل نماید.

علاوه‌بر نابرابری طرفین دعوا و آمیختگی دعاوی اداری با امر عمومی و منفعت عمومی نیاز به مدعی‌العموم از آن جهت نیز قابل تامل است که وجود دادسرا و دادستان اداری موجب می‌شود که دعوا در بدو امر به نحو مناسب هدایت شده و با روشن ساختن ابعاد مختلف پرونده (با توجه به غامض بودن مسائل اداری)، تصمیم قضایی مقرون به عدالت و سریع و به دور از هرگونه اطاله دادرسی اتخاذ شود.

الزامات هنجاری و ساختاری برای تحقق دادستانی اداری

ساختار و قانون فعلی دیوان عدالت اداری اگرچه در حال حاضر فاصله زیادی با شرایط مطلوب پیش گفته دارد، اما دلالت‌هایی در قانون دیوان وجود دارد که قویا ظن تمایل قانون‌گذار به سمت تاسیس نهاد دادستانی در بطن دیوان عدالت اداری است. در واقع اختیارات گسترده‌ای که مقنن برای ریاست دیوان پیش‌بینی نموده نوید بخش تمایل قانون‌گذار به مدعی‌العموم اداری است. مواد مختلفی از قبیل ۸۶ -۹۱ - ۱۲۱ -۴۴ – ۸۲ -۱۰۹ موید این مدعاست.

خوشبختانه از منظر قانون‌گذار اساسی نیز منعی در خصوص تاسیس نهاد دادستانی نبوده و چه بسا دلالت‌های امیدبخشی نیز وجود دارند؛ به طوری که برخی معتقدند که مطابق با عبارات موجود در اصل 173، «احقاق حقوق آنها»، یعنی احقاق حقوق مردم، غایت و هدف نهایی دیوان است. احقاق حقوق مردم یک معنایی در بطن خود دارد و آن این است که دعوایی که در دیوان طرح می‌شود، با دعوای خصوصی تفاوت داشته و دعوای عمومی است. دعوای عمومی مبتنی‌بر این پیش‌فرض است که یک حق عمومی وجود دارد، پس به یک پشتیبان نیاز است. این همان چیزی است که در لفظ مدعی‌العموم تا حدودی وجود دارد. پس در بطن چنین دعوایی یک حق عمومی وجود دارد. همان‌گونه که در بطن دعواهای کیفری نیز چنین حقی وجود داشته و به همین جهت دخالت دادستان را توجیه می‌کند.

نتیجه‌گیری

با توجه به ضرورت‌های ذکر شده درباره لزوم ایجاد نهاد دادستانی مستقل برای امور اداری و نیز تجربه‌های موفق این تاسیس در سایر کشورهای دنیا و با عنایت به چالش‌های موجود در فرایند رسیدگی و نظارت پیرامون این موضوع در نظام حقوقی کشور، و البته نبود مانع قانونی برای تشکیل این نهاد دادستانی، تاسیس این نهاد دادستانی در نظام قضایی کشور پیشنهاد می‌شود.

از پیامدهای مثبت تاسیس دادستانی از حیث ماهوی و شکلی به موارد زیر می‌توان اشاره کرد:

1. تسهیل فرایند دادرسی ماهوی به عنوان موثرترین راهکار در سنجش درستی/عقلانی/متناسب/اقتصادی بودن اعمال اداری؛
2. تسهیل در رعایت اصول دادرسی منصفانه از قبیل اصل برابری سلاح‌ها- اصل حق استماع؛
3. کوتاه ساختن فرایند دادرسی و کاهش اطاله دادرسی از طریق هدایت شایسته پرونده.

از پیامدهای منفی دادسرای اداری نیز به نظر می‌رسد که رویکرد نامناسب و سختگیرانه دادسراها در هنگام شروع دادرسی توسط اشخاص به دادسرای اداری نیز تسری یافته و علی‌رغم محاسن زیاد، دادسرای اداری در عمل مانعی در مقابل حق دادخواهی مصرح در اصل ۳۴ قانون اساسی شود که شایسته است اقدامات فرهنگی و انضباطی مناسبی صورت گیرد.