FATF مانع حقوقی در فرآیند فنی عضویت دائم ایران در سازمان همکاری شانگ‌های نیست

مقدمه

طی روز‌های اخیر در محافل رسمی و غیررسمیِ داخل و خارج از کشور، غالب نظرات پیرامون موفقیت ایران در عضویت دائمی در سازمان همکاری شانگ‌های می‌چرخد؛ موفقیتی که بدون اغماض دستاورد بزرگی برای دستگاه دیپلماسی کشور تلقی می‌گردد. نکتۀ قابل‌تأملی که دراین‌بین باید مطمح نظر قرار گیرد، آن است که ایران تا تکمیل عضویت دائمی در سازمان همکاری شانگ‌های یک فرآیند دوسالۀ پذیرش توافقنامه‌ها مطابق با رویۀ سازمان را پیش‌روی خود دارد. چالشی که بسیاری از صاحب‌نظران امر مطرح کنند، موضوع مانع بودن اف‌ای‌تی‌اف یا گروه ویژه اقدام مالی است. جدا از مزایای مثبت یا منفی رعایت کامل قواعد و دستورالعمل‌های FATF برای ایران، آنچه از رویۀ سازمان همکاری شانگ‌های برمی‌آید، نپیوستن ایران به اف‌ای‌تی‌اف مانعی جدی در تکمیل فنی عضویت دائمی ایران در این سازمان ایجاد نمی‌کند، مگر اینکه اعضای مؤثر سازمان بخواهند به بهانه‌های سیاسی و تحت لوای آن مانع از تکمیل فرآیند الحاق ایران به سازمان مذکور شوند.

چه ارتباطی بین FATF و سازمان همکاری شانگ‌های وجود دارد؟

هرچند گروه ویژۀ اقدام مالی یکی از سازوکار‌های مالیِ حاکم بر نظام اقتصاد سیاسیِ جهانی شدۀ معاصر است، اما ماهیتاً هیچ ارتباط حقوقیِ معنادار و عمیقی بین سازمان همکاری شانگ‌های و گروه ویژۀ اقدام مالی وجود ندارد، جز اینکه سازمان همکاری شانگ‌های از سال ۲۰۰۴ میلادی یکی از اعضای «ناظر» گروه اوراسیایی (Eurasian Group) و نه گروه ویژه اقدام مالی است. بر اساس توافقنامۀ گروه اوراسیایی برای مبارزه با پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم، همۀ دولت‌ها و سازمان‌هایی که بر اساس تصمیم مجمع عمومی این گروه به وضعیت ناظر می‌رسند، حق رأی در خصوص تصمیمات در مجمع عمومی یا حق امضای اسناد این گروه را ندارند و صرفاً گزارش‌های سالانه‌ای را در زمینه تلاش و همکاری در مبارزه با پول‌شویی و مبارزه با تأمین مالی اقدامات تروریستی ازجمله تلاش‌های مشترک با کشور‌های عضو به گروه اوراسیایی ارائه می‌دهند. به بیانی بهتر می‌توان چنین اظهار داشت که سازمان همکاری شانگ‌های به‌عنوان عضو ناظر گروه اوراسیایی صرفاً باید قواعد الزام‌آور این گروه منطقه‌ای و در سطح تعهدات آن را که گفته شده است (گزارش و تلاش‌های مشترک)، رعایت نماید.

• شرایط سازمان ناظر در سطح گروه اوراسیایی و شرایط سازمان ناظر گروه ویژه اقدام مالی با یکدیگر تفاوت دارد که در سایت آن‌ها قابل مشاهده است.
• براساس سند اصول سطح بالا و اهداف گروه ویژه اقدام مالی و نهاد‌های منطقه‌ای آن، این گروه‌های منطقه‌ای برای پیشبرد اقدامات خود در حوزه صلاحیتشان به نحوی مستقل از یکدیگر فعالیت می‌کنند و تحت هیچ سلسله‌مراتب سازمانی با گروه ویژه اقدام مالی نیستند.
• شورای همکاری خلیج فارس که یکی از تنها دو عضو «اصلی» و نه ناظر بدنه FATF است، با این حال خود FATF صراحتاً در سایت خود عنوان می‌کند که تعهدات خود نهاد شورای همکاری خلیج فارس بر دولت‌های عضو این سازمان که ۵ کشور آن (به جز عربستان) عضو FATF نیستند، تسری نمی‌یابد.
  • لازم به ذکر است که ایران از سال ۲۰۱۶ عضو ناظر گروه اوراسیایی بوده و عضویت ناظر خود سازمان همکاری شانگ‌های در همان گروه، هیچگونه تعهدات حقوقی جدیدی بر کشورمان تحمیل نمی‌کند.

بنابراین، سازمان همکاری شانگ‌های یکی از ۳۱ سازمان منطقه‌ای و بین‌المللی عضو «ناظر» در بدنۀ اصلی گروه ویژه اقدام نیست و حتی اگر چنین بود، تحمیل تعهدات حقوقی را به اعضای سازمان در پی نداشت؛ زیرا در قیاس به طریق اولی با شورای همکاری خلیج فارس (که عضویت اصلی دارد) و طبق استدلال خود گروه ویژه اقدام مالی می‌توان اشاره داشت که به دلیل اینکه تنها سه عضو سازمان همکاری شانگ‌های در گروه ویژۀ اقدام عضویت اصلی دارند، سطح بررسی و ارزیابی متقابل در گروه منطقۀ اوراسیایی انجام می‌پذیرد.
البته برخی از اعضای سازمان همچون هند، روسیه و چین از اعضای اصلی گروه ویژه اقدام مالی هستند. هدف اساسی سازمان همکاری شانگ‌های مبارزه با سه شر تروریسم، جدایی‌طلبی و افراط‌گرایی است و یکی از بستر‌هایی که می‌تواند زمینه‌ساز موضوع فوق گردد، پول‌شویی و عدم رعایت قواعد بین‌المللی در زمینه تراکنش‌های مالی و شناسایی ذی‌نفعان آن است. بااین‌وجود، این سازمان هنوز به آن مرحله از نهادینگی و یا پختگی نرسیده است که بخواهد اجرای قواعد FATF را برای کشور‌های عضو الزامی کند و یا آن را پیش‌شرط عضویت دائمی در این سازمان قرار دهد.

اسناد و کنوانسیون‌های پیشنهادی سازمان همکاری شانگ‌های به ایران تعهدی در زمینه FATF ایجاد نمی‌کند

توجه به این نکتۀ ژرف حائز اهمیت است که پاکستان و هند هر یک پروسۀ دوساله و توافق بر روی حدود ۳۸ سند را طی کردند تا به عضویت دائمی در سازمان همکاری شانگ‌های درآمدند. به‌واقع باید همین رویۀ عام را باید به‌نوعی برای ایران نیز متصور شد. طبق یکی از استدلال‌های مبهمی که اخیراً شنیدیم، این است که براساس یادداشتی (MOU) که نزدیک به چهل توافقنامه و یک کنوانسیون بین سازمان همکاری شانگ‌های و اعضای آن ایجاد می‌شود، کشورمان باید آن‌ها را کامل بپذیرد تا عضویت دائمی آن در نهایت تحقق پذیرد و این توافقنامه‌ها و کنوانسیون‌ها کشورمان را ملزم به تعهدات FATF می‌کند. شایان‌ذکر است که کنوانسیون مقابله با تروریسم، جدایی‌طلبی و افراط‌گرایی مصوب ۲۰۰۱ میلادیِ سازمان همکاری شانگ‌های هیچ تعهدی در ارتباط با FATF و شبیه به آن ندارد و مابقی اسناد و توافقات پیشنهادی دارای مقرراتی در رابطه تأمین مالی تروریسم، جدایی‌طلبی و افراط‌گرایی هستند، اما هیچ‌کدام ارتباط حقوقی مستقیمی با FATF ندارد و تعاریف و الزامات خاص خود را دارند که هرگز به پیچیدگی و در سطح تعهدات FATF نیست.

وضعیت خاکستری پاکستان مانع از پذیرش درخواست عضویت دائمی و تکمیل فرآیند فنی آن نشد

پاکستان ازجمله کشور‌هایی است که سال‌های متمادی مانند ایران با گروه ویژه اقدام مالی بر سر اجرای کامل «اکشن پلن» یا همان برنامۀ عملیاتی و تمهیدات ۲۷ ماده‌ای آن چالش دارد و هم‌اکنون تنها کشور عضو سازمان همکاری شانگ‌های است که در فهرست خاکستری این گروه قرار دارد. لازم به ذکر است که برای نخستین بار پاکستان در سال ۲۰۰۹ میلادی همراه با ایران، ازبکستان، ترکمنستان وارد بیانیۀ عمومی و لیست سیاه پیشنهادی FATF شد. چندین دور تلاش این کشور برای خروج از فهرست خاکستری و نرفتن به فهرست سیاه این گروه نیز بی‌نتیجه ماند؛ تا جایی که در آخرین دور در تیرماه سال ۱۴۰۰ نیز FATF آن را از فهرست خاکستری خارج نکرد. این گروه در تاریخ مذکور اعلام کرد که نام پاکستان همچنان در فهرست خاکستری FATF می‌ماند و این کشور موظف به تقویت نظام مجازات و اعمال تحریم‌های مالی بر تروریست‌ها است. همچنین یکی از مخالفان خروج پاکستان از فهرست خاکستری، این کشور را به حمایت مالی از گروه‌های افراطی و یا جهادی مخالف خود در کشمیر و سایر نواحی هند متهم می‌کند. به‌رغم تداوم داشتن این وضعیت در یک دهه گذشته، اعضای سازمان همکاری شانگ‌های در سال ۲۰۱۵ میلادی با درخواست عضویت دائمی پاکستان و تبدیل وضعیت آن از ناظر به دائم موافقت کرده و در سال ۲۰۱۷ میلادی نیز این کشور طی دو سال به عضویت کامل در سازمان همکاری شانگ‌های درآمد. با عنایت به وضعیت پاکستان در FATF، چین به‌عنوان مهم‌ترین عضو سازمان همکاری شانگ‌های و یکی از اعضای اصلی FATF، یکی از بزرگ‌ترین سرمایه‌گذاری‌ها و تأمین مالی‌های تاریخ را در این کشور تحت عنوان ابتکار کمربند راه (کریدور چین ـ پاکستان) پیش می‌برد. توجه به این نکته حائز اهمیت است که چین به همراه ترکیه و مالزی ازجمله کشور‌هایی هستند که مانع از طبقه‌بندی پاکستان در فهرست سیاه FATF شده‌اند. همچنین هند در شانزدهمین نشست سالانۀ شورای امنیتِ کشور‌های عضو سازمان همکاری شانگ‌های در ژوئن ۲۰۲۱ میلادی در دوشنبه پایتخت تاجیکستان با تبلیغات وسیع علیه پاکستان پیشنهاد کرد که استاندارد‌های بین‌المللی برای مقابله با تأمین مالی تروریسم و لزوم همکاری این سازمان با FATF تصویب شود؛ موضوعی که درنهایت در بیانیه نشست فوق جای نگرفت و رد شد.

بیش از FATF، جهت‌گیری سیاست خارجی ایران در تکمیل عضویت در سازمان همکاری شانگ‌های مؤثر است

رفتار سیاست خارجی دولت سیزدهم در آیندۀ همکاری با سازمان همکاری شانگ‌های مؤثر است و اگر روابط خارجی ما با یکی از اعضای سازمان دچار خدشه گردد و آن کشور به‌خصوص از اعضای مؤثر سازمان باشد، می‌تواند به بهانه‌هایی مانند اف‌ای‌تی‌اف، تکمیل فرآیند فنی عضویت دائمی ایران در سازمان فوق با مشکلات عدیده‌ای مواجه گردد. به نظر مهمترین عامل پشت در ماندن ایران در این سال‌ها عامل سیاسی بوده است، همانطورکه پذیرش عضویت ایران در نشست اخیر نیز با دلایل سیاسی صورت گرفت و فرآیند تکمیل فنی عضویت ایران نیز از طریق همگرایی سیاسی با کشور‌های مؤثر عضو سازمان به‌راحتی صورت خواهد پذیرفت.

منابع و استنادات:

1. https://eurasiangroup.org/en/observers
2. https://eurasiangroup.org/files/uploads/files/Agreement.pdf
3. https://eurasiangroup.org/en/observers
4. https://www.fatf-gafi.org/about/membersandobservers/fatfpolicyonobservers.html
5. http://www.fatf-gafi.org/publications/fatfgeneral/documents/high-levelprinciplesfortherelationshipbetweenthefatfandthefatf-styleregionalbodies.html
6. https://www.fatf-gafi.org/faq/membercountriesandobservers/#d.en.11224
7. https://eurasiangroup.org/en/observers
8. https://www.fatf-gafi.org/about/membersandobservers/

لینک مطلب در سایت دنیای اقتصاد:

https://www.eghtesadonline.com/n/2rUO

دکتر وحید قربانی