کد خبر:۱۲۸۰
۱۲ بهمن ۱۳۹۹ | ۱۱:۰۳
آسیب شناسی حقوقی و قانونی نظام تنظیم‌گری در ایران
دولت ها برای اجرای سیاست ها و منویات خود ناگزیر از استفاده از ظرفیت ها و ابزارهایی هستند تا بتوانند ضمن مداخله و کنترل امور وضعیت موجود را با وضعیت مطلوب مطابق کنند. محدوده مداخله و نوع ظرفیت ها و ابزارهایی که هر یک از دولت ها به رسمیت می شناسند بسته به ساخت اجتماعی و زمینه ای آن است. به این مداخلات در اصطلاح تنظیم‌گری اطلاق می شود که دولت ها زیرساخت حقوقی برای اعمال آن را ایجاد می کنند. در ایران نیز از زمان آغاز نظام متشکل اداری استفاده از این ابزار مورد نظر بوده است و در طی زمان نیز دستخوش تغییراتی قرار گرفته است. در این گزارش ضمن اشاره به مقدمه ای از تنظیم‌گری، مبانی و سرگذشت آن، به وضعیت تنظیم‌گری در ایران پرداخته شده و پس از ارزیابی آن راهبردها و راهکارهایی ارائه خواهد شد.

 دولت ها برای اجرای سیاست ها و منویات خود ناگزیر از استفاده از ظرفیت ها و ابزارهایی هستند تا بتوانند ضمن مداخله و کنترل امور وضعیت موجود را با وضعیت مطلوب مطابق کنند. محدوده مداخله و نوع ظرفیت ها و ابزارهایی که هر یک از دولت ها به رسمیت می شناسند بسته به ساخت اجتماعی و زمینه ای آن است. به این مداخلات در اصطلاح تنظیم‌گری اطلاق می شود که دولت ها زیرساخت حقوقی برای اعمال آن را ایجاد می کنند. در ایران نیز از زمان آغاز نظام متشکل اداری استفاده از این ابزار مورد نظر بوده است و در طی زمان نیز دستخوش تغییراتی قرار گرفته است. در این گزارش ضمن اشاره به مقدمه ای از تنظیم‌گری، مبانی و سرگذشت آن، به وضعیت تنظیم‌گری در ایران پرداخته شده و پس از ارزیابی آن راهبردها و راهکارهایی ارائه خواهد شد.

مقدمه

یکی از مفاهیمی که در حوزه اقتصادی متولد شده و به سایر حوزه‌ها تسری یافته مفهوم تنظیم‌گری [۱]است. تنظیم‌گری در معنای عام خود عبارتست از هرگونه کنترل بر ارائه کنندگان خدمت عمومی که در جهت تامین منفعت عمومی اعمال می‌شود. در تعریف اصطلاحی آن گفته اند تنظیم‌گری عمل یا فرآیند کنترل بوسیله مقررات است. البته یکی از اشتباهات رایج خلط میان دو مفهوم مقررات گذاری و تنظیم گری است. در این باره می‌توان گفت تنظیم گری بوسیله ابزار‌های مختلفی اعمال گردیده و در حقیقت مقررات گذاری تنها یکی از ابزار‌های اعمال تنظیم گری محسوب می‌شود.

هدف حکومت‌ها تامین منفعت عمومی است و این مفهوم در هر یک از حکومت‌ها معنای خاصی می‌دهد؛ اما نتیجه آن در نهایت تامین کالا و خدمات عمومی است. از آغاز پیدایش حکومت‌ها دیدگاه‌های متفاوتی در این زمینه وجود داشته است. برخی حکومت‌ها تامین منفعت عمومی را از طریق عدم مداخله در بازار دنبال کرده و دامنه مداخلات خود را به امنیت و بهره گیری از نیرو‌های نظامی و انتظامی جهت تامین آن محدود می‌کردند. در مقابل برخی حکومت‌ها دامنه وظایف خود را بیشتر از این گسترش داده تا جاییکه مواردی همچون ارائه مستقیم کالا‌ها یا خدمات را هم شامل شود.

باتوجه به هدف تنظیم‌گران، نیاز است تمام ساختار و فرآیند‌های مربوط به این نهاد‌ها به گونه‌ای پیش بینی شود تا تنها تامین منفعت عمومی را منظور دارد. در غیر این صورت وضعیت به وجود می‌آید که اصطلاحا تسخیر تنظیم‌گری [۲]عنوان شده و متعاقب آن سازکار‌های تنظیم‌گرانه ابزار تامین منافع شخصی یا گروهی قرار می‌گیرد. [۳]همچنین در صورتی که عدم تطابق وضعیت تنظیم‌گر با تکلیف آن (تامین منفعت عمومی) از آغاز تاسیس همراه با نهاد یادشده باشد، اصطلاحا نهاد دچار انحراف از هدف [۴]شده است.

یکی از ویژگی‌های بازار خودتنظیم‌گری [۵]است؛ به این معنا که سازکار‌های داخلی بازار خود و بی آنکه نیرویی بیرونی در آن مداخله کند، می‌تواند هدف اقتصاد که تخصیص بهینه منابع باشد را تامین کند. اما در این میان برخی ایراد‌ها در بازار بوجود می‌آید که در جریان این فرایند اخلال ایجاد کرده و مانع از تخصیص بهینه منابع می‌گردد. از جمله عواملی که موجب اخلال می‌گردد می‌توان به انحصار، عدم تامین کالا‌های عمومی و از این قبیل اشاره کرد. مواردی که موجب بروز بحران‌های اقتصادی متعدد در ادوار مختلف شده است. بحران‌های دوره‌ای که به زعم برخی از اقتصاددانان ذاتی نظام اقتصادی مبتنی بر بازار آزاد است. این بحران‌ها هر یک در مطرح شدن ضرورت مداخله نیروی فراتر از بازار نقش عمده‌ای داشته اند.

امروزه تنظیم‌گری با مفهومی دیگر با عنوان حکمرانی عجین شده است. حکمرانی نوعی از اعمال حاکمیت محسوب می‌شود که مبتنی بر دیدگاه قدرت توزیع شده است و دیگر دولت را بعنوان تنها قدرت بلامنازع در کنترل عمومی تلقی نمی‌کند. براساس این مفهوم، قدرت تنها در اختیار دولت نیست؛ بلکه قدرت‌های دیگری از جمله اصناف، گروه‌های سیاسی و اجتماعی و مانند آن وجود دارند که می‌توانند در هدف اصلی حکومت که تامین منفعت عمومی است نقش آفرینی کرده و نمی‌توان از جایگاه و تاثیر آن‌ها چشم پوشی کرد.

در وضعیت کنونی تنظیم‌گری مبتنی بر الگوی حکمرانی ضروری به نظر می‌رسد. از جمله علل مستند این ضرورت عبارتند از:

  • هزینه پایین مادی و معنوی مداخلات تنظیم‌گرانه و بالا بودن هزینه مداخلات دولتی
  • ناکارآمدی نظام قضایی یا به تعبیری شکست قضایی (Failure of Judge)
  • برخورداری مقام تنظیم‌گر از توان تخصصی و فنی جهت اعمال کنترل بهینه و به تبع آن افزایش مشروعیت نظام حکمرانی
  • تلقی شدن بعنوان نماد مشارکتی بودن نظام سیاسی و افزایش ظرفیت های حکمرانی ناشی از بکارگیری گروه های مختلف
  • جلوگیری از شکست بازار و تخصیص بهینه منابع
  • جلوگیری از رانت ها و سوء استفاده مقامات عمومی

 

پیشینه، رویکردها و نظریات

 

پیشینه موضوع در جهان

تنظیم‌گری در مفهوم عام، انواع مداخلات اجتماعی و اقتصادی دولت‌ها را شامل می‌شود و از آنجایی که این گونه مداخلات سابقه‌ای طولانی دارد نمی‌توان آن را مفهومی جدید به شمار آورد. امروزه در ضرورت مداخله حکومت در بازار اتفاق نظر وجود دارد و تنها اختلاف نظر در نوع و محدوده این مداخلات است. این دیدگاه مولود اتفاقات و بحران‌هایی است که در یک سده اخیر بوقوع پیوسته است.

 

رگولاتوری

 

بحران سال ۱۹۲۹ در آمریکا و ویرانی‌های ناشی از جنگ دوم جهانی و همچنین بحران نفتی ۱۹۷۰ در اروپا دو مقطعی است که در نمایان کردن ضرورت تنظیم‌گری کلیدی است. پس از بحران ۱۹۲۹ در آمریکا کاستی‌های نظام مبتنی بر بازار بیش از پیش نمایان شده و منجر به پیش بینی و تصویب طرح نو در زمان زمامداری روزولت شد. براساس این طرح دولت بیش از پیش در مناسبات اقتصادی مداخله می‌کرد و به تدریج زمینه ایجاد دولت‌های تنظیم‌گر را فراهم کرد.

در اروپای بعد از جنگ نیز، باتوجه به نابودی بنگاه‌های اقتصادی ضرورت مداخله دولت در تامین و توزیع کالا و خدمات احساس می‌شد. در پاسخ به این ضرورت دولت‌های اروپایی ساختار خود را نیز سامان داده و این مهم موجب ایجاد دولت‌های بزرگ شد که دامنه فعالیت آن‌ها تا فعالیت‌های تصدی گرانه جزئی نیز امتداد می‌یافت.

با گذشت چند دهه و بدنبال بروز انفجار‌های تورمی ناشی از مداخلات بی حد و حصر دولت‌های اروپایی و همچنین ناکارآمدی بنگاه‌های دولتی در ارائه کالا و خدمات مطلوب، ضرورت بهینه سازی این مداخلات نمایان شد. در اروپای قاره‌ای هنوز حضور و نقش آفرینی دولت محور موضوع بوده و تنها بهینه سازی آن مطمح نظر بود. حال آنکه این مهم در آمریکا به شکل محوریت نظام خودتنظیم بازار و استثنایی بودن مداخلات تجلی می‌یافت.

 

نظریات

نقش و کارکرد دولت و چگونگی اداره جوامع در نیمه دوم قرن بیستم دچار تحولات بنیادینی شده است که سیر تحولات آن به دولت تنظیم‌گر منتهی شد. دیدگاه دولت تنظیم‌گر نیز پس از مواجه با چالش‌های متعدد در مقام اجرا مورد نقد‌هایی قرار گرفت و به ظهور نظریات نوینی در این حوزه انجامید. در ادامه دیدگاه مختلفی که در رابطه با حوزه تنظیم‌گری مطرح شده است بیان خواهد شد.

اولین نظریه مربوط به مداخلات دولت را می‌توان نظریه دولت تنظیم‌گر دانست. براساس این نظریه کارویژه‌های تنظیم‌گری متمرکز در دولت است و امور تصدی گرایانه تماما به بخش‌های غیردولتی سپرده می‌شود. جدای از محوریت دولت در این نظریه، ویژگی دیگر استفاده از قوانین در اعمال امور تنظیمی است. [۶]نظریه دیگر نظریه حکمرانی تنظیم‌گرانه است که مبتنی بر دیدگاه خاص نسبت به قدرت است. در این دیدگاه قدرت کنترل نه متمرکز در دولت، بلکه بصورت توزیع شده در جامعه و در اختیار گروه‌های مختلف است که لازم است، در راستای تامین منافع عمومی این قدرت‌های پراکنده را همسو کرد. لازم به ذکر است ابزار تنظیم‌گری در هر یک از نظریات فوق متفاوت است: در یکی قانون مصوب مجلس ابزار است و در دیگری مقررات گذاری، نظارت بر اجرای آن، حل اختلاف، رصد، آگاه سازی و ارزیابی.

یکی از ویژگی‌های اصلی حکمرانی تعاملی بودن آن است؛ به این ترتیب که مشارکت تمام بازیگران ذی نفع در موضوع در تصمیم گیری پیرامون آن موضوع پذیرفته می‌شود. این ویژگی موجب می‌شود هزینه‌های اعمال یک مقرره کاهش یابد. برخلاف الگوی پیشین خود که باتوجه به ضمانت اجرا‌های قانونی و متمرکز بودن آن در دولت، هزینه بسیاری را به دولت‌ها تحمیل می‌کرد. در ادبیات تنظیم‌گری (خصوصا حکمرانی تنظیم‌گرانه) وجود نهاد‌های تنظیم‌گر مستقل ضرورت دارد. از جمله علل آن می‌توان به ضرورت‌های فنی-تخصصی و ضروت‌های اقتصادسیاسی اشاره کرد. [۷]در ادامه مهمترین نظریاتی که در حوزه تنظیم گری مطرح شده الست را به طور خلاصه می‌توان به صورت زیر ذکر کرد.

عناوین نظریات

ویژگی‌ها و شاخصه‌ها

دولت تنظیم‌گر

-جداسازی امور اجرایی از سیاستگذاری و تنظیم‌گری

-انجام خصوصی سازی و ایجاد فضای رقابتی

-استفاده گسترده از قوانین در اعمال امور تنظیمی

خودتولیدی قانونی

-استفاده از قانون در برخی از حوزه‌ها که دارای سازوکار خود تنظیمی هستند نتیجه عکس خواهد داد

-صرف استفاده از قانون در حوزه تنظیم‌گری منجر به کاهش اعتبار و نفوذ آن خواهد شد

-تلاش در جهت تبیین محدودیت‌های استفاده از تنظیم‌گری

حکومت مندی

- عدم وجود قانون به عنوان تنها منشا ایجاد قدرت و تعدد منشاهای قدرت نظام های مدرن (مهارت، تکنولوژی، قدرت اقتصادی و...)

-حداقلی بودن نقش قانون در تنظیم‌گری

-استفاده از خود حکمرانی (مبتنی بر نیروهای اجتماعی) به جای حکمرانی و تنظیم‌گری متمرکز و مبتنی بر قوانین و مقررات

تنظیم‌گری تعاملی

-تقسیم روش های اعمال تنظیم‌گری به چهار سطح واگذاری به بخش غیر دولتی، مکانیسم‌های اقناعی و اجتماعی جهت نهادینه سازی مقررات، اخطار و مجازات خفیف اجتماعی و برخورد سخت قانونی

-اولویت داشتن سایر روش ها به روش برخورد قانونی

پسا دولت تنظیم‌گر

-ابزارهای مداخله دولت هر چیزی که به شکل دهی و جهت دهی به تنظیم شونده ها تاثیر می گذارد را شامل می شود (استانداردها، ارزیابی ها، قراردادها، هنجارهای اجتماعی و...)

-اعمال نظر تنظیم‌گر در قالب مکانیسم‌های همچون حمایت مالی، اعطای تسهیلات بانکی، خود تنظیم‌گری داوطلبانه یا اجباری، راهنما و یا فرایندهای اجرا، فرهنگ سازی و...

-استفاده از تمامی ظرفیت های دولت، بازار، جامعه و... برای اعمال تنظیم‌گری

-گسترش موارد تنظیم‌گری از کسب و کارها به بسیاری از حوزه‌های دیگر

حکمرانی تنظیم‌گرانه

-ارتقای سطح نقش فناوری سخت و نرم در مقوله اعمال حکمرانی چه در حوزه تحلیل و رصد و چه در حوزه پیاده سازی و نظارت

-لزوم قاعده گذاری حاکمیت در تمامی عرصه‌های اجتماعی اقتصادی فرهنگی، فضای مجازی و...

-تاکید ویژه بر مقررات زدایی و استفاده از سایر روش ها

-نگاه فراملی و جهانی به مقوله تنظیم‌گری (بانک‌های جهانی، توافقات قضایی و امنیتی بین المللی، هوانوردی بین المللی و...)

 

نظریه مختار در این پژوهش حکمرانی تنظیم گرانه است چرا که رویکرد حکمرانی تنظیم‌ گرانه به عنوان مکملی بر نظریات قبلی است و از مهم‌ترین ویژگی‌ های آن می‌توان به فناورانه بودن، ساختار حاوی تعارض (از یک سو دایره نفوذ تنظیم ‌گری را گسترش می‌دهد و ازسوی دیگر تنظیم‌ گران سطح فعالیت رسمی را محدود می‌کند)، تعاملی و توافقی بودن، سیاست محور بودن، فرا اقتصادی بودن و نگاه فراملی داشتن اشاره کرد. در این رویکرد قوانین رسمی کشور تنها سهم کوچک و البته مهمی در مسیر تحقق حکمرانی تنظیم‌ گرانه برعهده دارند و بخش قابل توجهی از اعمال حکمرانی نوین، خارج از چارچوب ‌های رسمی و البته مبتنی بر ساختار حقوقی ایجاد شده توسط حاکمیت، محقق خواهند شد.

انواع تنظیم‌گری

در اینجا دسته بندی‌های مختلف از تنظیم‌گری ارائه می شود. این تقسیم بندی‌ها برحسب موضوع تنظیم‌گری، بازیگران عرصه تنظیم‌گری و روش های تنظیم‌گری سامان یافته‌اند.

 

به لحاظ موضوع تنظیم‌گری (تنظیم‌گری کارکردی و بخشی)

برحسب موضوع، تنظیم‌گری را می توان به دو دسته کارکردی (Functional) و بخشی (Partial) تقسیم بندی کرد. تنظیم‌گری کارکردی به نوعی از تنظیم‌گری گفته می شود که با محوریت کارکرد خاص اعمال تنظیم‌گری می کند. برای مثال شورای رقابت بعنوان یک تنظیم‌گر با محوریت رقابت شناخته می شود؛ یا سازمان استاندارد بعنوان یک تنظیم‌گر در حوزه تعیین استاندارد در حوزه‌های مختلف فعالیت می کند.

در مقابل تنظیم‌گران بخشی قرار می گیرند که عهده دار تنظیم‌گری در بخش‌های دارای انحصار طبیعی هستند. تنظیم‌گری در این بخش برخلاف بخش‌های دیگر از طریق صیانت از فضای رقابتی انجام نمی شود و تنظیم‌گران از طریق قیمت گذاری و سازکارهای دیگر اراده بنگاه انحصاری فعال در این بخش را محدود کنند.

 

به لحاظ بازیگران فعال در تنظیم‌گری

از این لحاظ تنظیم‌گری به تنظیم‌گری حاکمیتی (State Regulation)، تنظیم‌گری مشارکتی (co-regulation)، خودتنظیم‌گری (Self-Regulation) و تنظیم‌گری خصوصی (Private Regulation) تقسیم می شود.

در تنظیم‌گری حاکمیتی کارویژه های تنظیم‌گری توسط دستگاه های دولتی انجام می شود. در حالیکه در تنظیم‌گری مشارکتی ترکیبی از فعالان حاکمیتی و فعالان بخش را در جریان تنظیم‌گری درگیر می کند. نوع سوم نیز خودتنظیم‌گری است که اعمال تنظیم‌گری را به فعالان عرصه مربوطه می سپارد. دست آخر تنظیم‌گری خصوصی نیز به معنای سپردن کارویژه تنظیم‌گری به نهادهای خصوصی همچون سازمان های مردم نهاد و مجموعه‌های داوطلبانه است.

 

به لحاظ روش های اعمال تنظیم‌گری

براین اساس تنظیم‌گری به تنظیم‌گری مبتنی بر دستور و نظارت (command and control)، تنظیم‌گری کارایی-محور (Performance-based) و تنظیم‌گری مدیریت محور (management-based) تقسیم می شود.

تنظیم‌گری مبتنی بر دستور و نظارت به نوعی از تنظیم‌گری گفته می شود که توسط نهادهای تنظیم حاکمیتی و از طریق وضع قوانین و مقررات لازم الاجرا اعمال می شود. ویژگی مثبت این نوع از تنظیم‌گری، قطعیت اجرای قواعد (از طریق وضع ضمانت اجرای کیفری) و ویژگی منفی آن، تضعیف نوآوری و افزایش هزینه تنظیم‌گری است. تنظیم‌گری کارایی-محور به نوعی از تنظیم‌گری گفته می شود که از طریق طراحی و ایجاد مکانیسم‌های تشویقی-تنبیهی سعی در افزایش کارایی تنظیم‌گری دارد. ویژگی مثبت این نوع از تنظیم‌گری تقویت نوآوری و کاهش هزینه‌های اعمال تنظیم‌گری است و ویژگی منفی آن عدم توافق در اهداف تنظیم‌گری و قواعد تامین کننده این اهداف و عدم امکان اجرای این الگو در فضاهای دارای بازیگران ناهمگن است. تنظیم‌گری مدیریت محور نوع دیگری است که بموجب آن چهارچوب های تنظیمی از طرق خودتنظیم‌گری اعمال شده و حکومت تنها بر این فرآیند نظارت می کند.

لازم به ذکر است باتوجه به نارسایی‌های هر یک از این سه نوع و تکثر حیطه‌های اجرای تنظیم‌گری، کشور‌ها عموما نظام تنظیم‌گری خود را مبتنی بر ترکیبی از این سه نوع سامان می‌دهند. [۸]

 

تنظیم‌گری در ایران

 کلیات

از آغاز شکل گیری دولت شبه مدرن در ایران وظایف تنظیم‌گرانه حکومت توسط وزارتخانه‌های دولت انجام می‌شد. با توجه به اینکه تمام آمور تنظیم‌گرانه در اختیار دولت بود می‌توان این دوره را ذیل الگوی دولت تنظیم‌گر پنداشت. سازمان‌هایی مانند سازمان چای کشور، سازمان شیلات کشور، سازمان دخانیات کشور از جمله نهاد‌های تاسیس شده در این دوران هستند. اما از زمان شکل گیری نهاد‌های غیردولتی همچون کانون وکلا در سال ۱۳۰۹ رویه به تدریج شروع به تغییر کرد. از جمله تنظیم‌گرانی که از این دوره تا اواسط دهه هشتاد شمسی تاسیس شدند می‌توان به بانک مرکزی، بیمه مرکزی و سازمان تعزیرات حکومتی اشاره کرد که هریک از الگوی خاصی از تنظیم‌گری تبعیت کرده و با فاصله خاصی از دولت قرار داشتند. برخی همچون سازمان تعزیرات حکومتی نهادی ذیل دولت و برخی دیگر همچون بانک مرکزی و بیمه مرکزی از جمله نهاد‌های مستقل محسوب می‌شدند.

یکی از نقاط عطف در ارتباط با نظام تنظیم‌گری کشور، تصویب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ در سال ۱۳۸۷ است. براساس ماده ۵۳ این قانون، شورایی به عنوان شورای رقابت تشکیل می‌شود تا اهداف مربوط به تسهیل رقابت و منع انحصار را محقق سازد. همچنین قانون در ماده ۵۹، شورای رقابت را موظف کرده در حوزه کالا‌ها یا خدماتی که مصداق انحصار طبیعی است، پیشنهاد تاسیس تنظیم‌گر بخشی را به هیات وزیران تقدیم کند. هم اکنون بیش از یک دهه از تصویب این قانون می‌گذرد و هیچ یک از تنظیم‌گران بخشی نتوانستند مجوز تاسیس دریافت کنند. در ادامه چالش‌های تنظیم‌گری در ایران مورد بررسی قرار می‌گیرد.

می‌بینیم که در سال‌های اخیر عبارت خصوصی سازی دال گفتمانی اصلاحات اقتصادی قلمداد شده و بیش از آنچه باید بر طبل آن می‌کوبند. حال آنکه راه طولانی باید پیموده شود تا بستر واگذاری بنگاه‌های دولتی به بخش غیردولتی فراهم شود. یکی از مشکلاتی که در حوزه خصوصی سازی وجود دارد این است که خصوصی سازی بی آنکه به زمینه‌های آن توجه شود خود مستقلا مطمح نظر قرار می‌گیرد. در صورتی که پیش از آنکه خصوصی سازی عملیاتی شود می‌بایست بازار دستخوش آزادسازی و تنظیم‌گری شود. بی توجهی به این نکته موجب می‌شود بازار‌هایی که پیش از این از معضلاتی، چون انحصار رنج می‌بردند، پس از واگذاری به همان معضل مبتلا باشند و خصوصی سازی تغییری در معادلات بازار یادشده ایجاد نکند. از این رو می‌توان گفت پیش و بیشتر از واگذاری بنگاه‌های دولتی آن چه در حال حاضر می‌بایست مد نظر قرار گیرد تنظیم‌گری است. [۹]از جمله کوشش‌هایی که در راستای تاسیس نهاد‌های تنظیم‌گر انجام شده می‌توان به تنظیم‌گران بخشی و تنظیم‌گران صنفی و تخصصی اشاره کرد. سازکار تاسیس تنظیم‌گران نوع اول در قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ پیش بینی شده است، اما هنوز باتوجه به نقص‌هایی که در این زمینه وجود دارد شاهد تاسیس حتی یک نهاد تنظیم‌گر بخشی مستقل نیستیم. در مورد تنظیم‌گران صنفی و قانونی هم لایحه اصلاح و دائمی شده قانون مدیریت خدمات کشوری -که در سال ۱۳۹۶ تقدیم مجلس شد- احکامی پیش بینی شده بود. اما مجلس در اقدامی کم سابقه با تصویب کلیات لایحه رسیدگی به جزئیات را به زمان دیگری موکول کرده و به استناد تصویب کلیات قانون مدیریت خدمات کشوری را دائمی شده تلقی کرد.

البته ایده تاسیس تنظیم‌گران صنفی و تخصصی آنچنان که در لایحه (بند ۱۵ و در قالب ماده ۲۱ مکرر ۲) مطرح گشته خالی از اشکال نبود. اشکال اولی که می‌توان مطرح کرد اینکه ایده‌ای با ابعاد تاثیرگذاری گسترده قابلیت آن را ندارد که در مرحله دائمی شدن قانون مدیریت خدمات کشوری بدان افزوده شود و می‌بایست خود دوره اجرای آزمایشی را بگذراند. همچنین باتوجه به اینکه این نهاد‌ها عهده دار امر مقررات گذاری نیز –درکنار سایر کارویژه ها- هستند، سپردن اختیار تصویب اساسنامه این نهاد‌ها به دولت در حقیقت سپردن اختیار مقررات گذاری در عرصه‌های مختلف بدون حد و مرز به دولت است. افزون بر ایرادات حقوقی، یکسری ایرادات تنقیحی نیز به این بند گرفته می‌شود؛ از جمله آن‌ها ارتباط این بند با قانون نظام صنفی. [۱۰]

 

  • چالش های تنظیم‌گری در ایران

نظام تنظیم‌گری ایران دچار اغتشاشاتی است که در ادامه در قالب دو بخش چالش های کلان و چالش های مربوط به نهادهای خاص تشریح می شود.

  • چالش های کلان

    • فقدان رویکرد واحد و یکپارچه

در هر نظامی رشد بخش ها نیازمند اتخاذ رویکرد واحد و کلی است و در غیراینصورت با مجموعه اقدامات ضد و نقیض مواجه خواهیم بود که در تحقق اهداف ناتوان هستند. یکی از مشکلاتی که موجب ناهماهنگی و عدم توازن در توسعه نظام تنظیم گری شده، فقدان رویکرد واحد و یکپارچه است. این مهم در فرآیند توسعه تنظیم گری در ایران نمایان است و موجب شده این نظام در بخشهایی بسیار فربه شده و در بخش های دیگر رشد بایسته را نداشته باشد. در این راستا نیاز است سیاست های توسعه نظام تنظیم گری در کشور تدوین شود تا براساس آن خط مشی قوه تقنین و دستگاه های اجرایی در این زمینه تعیین شود.

  • فقدان تدابیر لازم هنجاری و نهادی جهت تسهیل تنظیم گری

توسعه تنظیم گری در کشور نیازمند یک بستر بوده و شامل دو بخش هنجاری و نهادی است. در بستر هنجاری، توسعه تنظیم گری نیازمند قانون جامع است تا تمام فعالیت های توسعه و تسهیل تنظیم گری بصورت قانونمند انجام پذیرد. لازمه دیگر توسعه تنظیم گری پیگیری مستمر موضوع و اعمال نظارت بر فرآیند توسعه است که جز از طریق نهادسازی امکانپذیر نخواهد بود.

در راستای چالش های فوق تصویب قانون جامع نظام تنظیم گری و تاسیس سازمان توسعه تنظیم گری از طریق ارائه لایحه یا طرح پیشنهاد می شود .

  • تسخیر تنظیم‌گری و انحراف از هدف

همانطور که پیشتر درباره تعریف تسخیر تنظیم‌گری گفته شد، این مفهوم به معنای به حاشیه رانده شدن منافع عمومی در اقدامات و تصمیم گیری های نهاد تنظیم‌گر و جایگزین شدن اهداف و غرائض شخصی، گروهی و سازمانی است. این وضعیت گاه از طریق اقدامات غیررسمی و غیرشفاف کارگزاران و ذی نفعان انجام می شود و گاه از طرق رسمی و در وضعیتی شفاف. نتیجه هر دو اما یکی است و اینکه منافع عمومی که می بایست با بکارگیری ملاحظات تخصصی تامین شود، کمرنگ می شود.

یکی از چالش های موجود در نظام تنظیم‌گری ایران تاثیرپذیری نهادهای تنظیم‌گری است که می بایست از دولت فاصله گرفته و بصورت مستقل و تنها با در نظر گرفتن ملاحظات فنی و تخصصی به تنظیم‌گری بپردازند. مثال بارز این نکته بانک مرکزی است.

بانک مرکزی بعنوان تنظیم‌گر حوزه بانکی در سال ۱۳۳۹ تاسیس شده و عهده دار وظایفی شد که پیشتر توسط بانک ملی انجام می‌گردید. بموجب بند الف ماده ۱۰ قانون پولی و بانکی کشور، بانک مرکزی مسئول تنظیم و اجرای سیاست‌های پولی و اعتباری براساس سیاست کلی اقتصادی کشور می‌باشد. مهمترین وظیفه بانک مرکزی در نظام‌های اقتصادی ایجاد ثبات پولی و مالی است و این نهاد برای تامین این مهم نیازمند استقلال نظر و عملکرد است. این استقلال می‌تواند جنبه‌های مختلفی اعم از قانونی، عملیاتی، سیاسی و اقتصادی داشته باشد. به گواه آمار استقلال بانک مرکزی ایران در مقایسه با کشور‌های دیگر در وضعیت بشدت نامناسبی قرار دارد. براساس پژوهشی در این زمینه با مقایسه استقلال بانک مرکزی در ۹ کشور نفتی، بانک مرکزی ایران در رتبه هشتم قرار می‌گیرد. [۱۱]این حقیقت به صراحت در ماده ۱۲ قانون پولی و بانکی تجلی یافته و بموجب آن بانک مرکزی بعنوان بانکدار دولت معرفی شده است.

تمامی نکات فوق حکایت از تسخیر یک نهاد تنظیم‌گر دارد. البته در این باره بانک مرکزی تنها مصداق نیست و مصادیق دیگری همچون بیمه مرکزی و از این قبیل دارد. چاره کار پیش بینی سازکار‌هایی جهت تامین استقلال این نهاد هاست. از جمله مواردی که می‌تواند در استقلال این نهاد‌ها موثر باشد می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

  • نحوه انتصاب ارکان نهاد
  • دوره ریاست اعضا و نحوه برکناری آن‌ها
  • استقلال مالی
  • استقلال در تصمیم گیری، نظارت و پاسخگویی بانک‌ها[۱۲]

البته استقلال نهادهای تنظیم‌گر به معنای عدم پاسخگویی آنها نیست و بدیهی است می بایست به نحوی میان این دو ضرورت نقطه تعادلی یافت.

چالش دیگر انحراف از هدف است. مثال بارز این نکته کانون وکلاست. کانون وکلا علیرغم آنکه بعنوان نهادی صنفی شناخته می شود و کارویژه خود را حمایت از منافع صنف وکالت می داند، اما دارای صلاحیت های تنظیم‌گرانه است و این می تواند منافع عمومی را در معرض خطر قرار دهد.

 

  • عدم تفکیک میان نهادهای متولی سیاستگذاری و تنظیم‌گری

با نگاهی جامع به نهادهای تنظیم‌گر در نظام جمهوری اسلامی در می یابیم این نهادها یک طیف رنگارنگ از نهادهای حاکمیتی تا نهادهای غیردولتی خصوصی را تشکیل می دهند. این موضوع می تواند یک نقص محسوب شود. چرا که در بعضی از این نهادها کارویژه های سیاستگذاری، تنظیم‌گری و ... متمرکز شده است.

همانطور که گفته شد در فضایی که قدرت در آن بصورت توزیع شده است، تفکیک میان کارویژه های سیاستگذاری و تنظیم‌گری امری لازم بشمار می رود و لازم است هر یک از این نهادها یکی از کارویژه های سیاستگذاری یا قانونگذاری را اعمال کنند. معضل دیگر ناشی از این عدم تفکیک، عملی نشدن بایسته سیاست ها است. در صورتی که تفکیک میان کارویژه تنظیم‌گری و سیاستگذاری وجود نداشته باشد، موجب می شود سیاست ها آنطور که باید در عرصه اجرا عملی نشود. حال آنکه در صورت تحقق این تفکیک، نهادهای تنظیم‌گر می توانند سیاست ها را با در نظر گرفتن ملاحظات بازار و از طریق ابزارهای در دسترس خود همچون مقررات، تعرفه گذاری‌ها، رسیدگی به اختلافات و مانند آن اجرایی سازند.

 

  • چالش های مربوط به نهادهای خاص

    • شورای رقابت و تنظیم‌گران بخش

همانطور که گفته شد شورای رقابت بعنوان یک تنظیم‌گر کارکردی، دو وظیفه عمده مقابله با رویه‌های ضدرقابتی و تاسیس تنظیم‌گران بخشی را داشت. اما پایش عملکرد این نهاد بیانگر عدم توفیق بایسته در راستای هدف اخیر است. لازم به ذکر است هر چند این نهاد در تامین هدف اول توفیق نسبی داشته با مطلوب فاصله بسیار دارد. یکی از راه‌های افزایش دامنه تاثیرگذاری شورای رقابت، گسترش ساختار شورا به استان هاست.

فارغ از کارویژه اول شورای رقابت، کارویژه دوم آن یعنی تاسیس نهاد‌های تنظیم‌گر بخشی در ماده ۵۹ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ آمده بود. اما پس از طی قریب به یک دهه و پی بردن به ناکارآمدی این حکم قانونی، ماده مزبور در سال ۱۳۹۷ توسط مجلس دستخوش اصلاح شد. بموجب ماده جدید شورای رقابت در تاسیس تنظیم‌گران بخشی نه اختیار، بلکه تکلیف داشت. اصلاح دیگر ماده مربوط به حوزه عملکرد تنظیم‌گران بخشی بود. بموجب ماده سابق حوزه عملکرد تنظیم‌گران بخشی حوزه انحصارات طبیعی بود. اما در اصلاحیه ماده، دامنه عملکرد این نهاد‌ها به تمام حوزه‌های انحصاری گسترش یافت.

تفاوت دیگری که در ماده سابق و لاحق دیده می شود روند تاسیس نهاد تنظیم‌گر بخشی است. بموجب ماده سابق، اساسنامه نهاد تنظیم‌گر بخشی توسط شورای رقابت به هیات وزیران تقدیم می شد و هیات وزیران مرجع تصمیم گیری در این رابطه بود. حال آنکه پس از اصلاح، تاسیس نهاد مزبور نیازمند تصمیم قانونگذار بوده و در این راستا هیات دولت موظف شده است در مهلت تعیین شده (سه ماه پس از تقدیم اساسنامه از جانب شورای رقابت) اقدام قانونی لازم (تهیه و تقدیم لایحه تاسیس نهاد یادشده به مجلس) را انجام دهد.

چالش اصلی در این حوزه، فقدان ضمانت اجرای تکلیفی است که برعهده هیات دولت گذاشته شده است. در این صورت و پس از تقدیم اساسنامه نهاد مزبور توسط شورای رقابت، هیات دولت متشکل از وزیران مربوطه (مرتبط با نهاد تنظیم‌گر) مورد بررسی قرار می‌گیرد. با توجه به اینکه تاسیس نهاد‌های تنظیم‌گر بخشی، در حقیقت قسمتی از صلاحیت‌های تنظیم‌گرانه وزارتخانه‌ها را از آن‌ها سلب می‌کند، طبیعی است نهاد‌های اخیرالذکر تمایل چندانی به تاسیس این تنظیم‌گران ندارند. فقدان ضمانت اجرایی هیات دولت نیز مزید بر علت شده، مانع از تاسیس نهاد‌های تنظیم‌گر بخشی مطابق با الگوی بایسته آن می‌شود. اگر سخنی هم از تنظیم‌گران بخشی توسط وزارتخانه به میان آید، با الگوی بایسته یک نهاد تنظیم‌گر مستقل مطابقتی ندارد. چنانکه در اساسنامه تنظیم‌گر حوزه برق که اخیرا از جانب هیات وزیران به مجلس تقدیم شده و دبیرخانه نهاد یادشده ذیل وزارت نیرو قرار داده شده است. این مهم یکی از موارد مستعد برای تسخیر نهاد تنظیم‌گر توسط وزارتخانه یادشده است. مضافا وزارت نیرو و واحد زیرمجموعه آن توانیر، مالک تاسیسات اصلی صنعت برق است و جمع میان وظایف ارائه کالا یا خدمت با وظیفه تنظیم‌گری می‌تواند آثار نامطلوبی برجای گذارد. [۱۳]

ایراد دیگری که می‌توان نسبت به ماده اصلاح شده طرح کرد، عدم تفکیک میان نهاد تنظیم کننده رقابت با تنظیم‌گران بخشی است. یکی از نقاط بارز این موضوع قسمت اول بند ب تبصره ۲ ماده ۵۹ است که به ترکیب نهاد تنظیم‌گر بخشی پرداخته و عضویت دو قاضی را جهت عهده دار شدن وظایف ماده ۶۱ ضروری دانسته است. ایراد یادشده از آن رو وارد است که تنظیم‌گری در حوزه حقوق عمومی رقابت با تنظیم‌گری در حوزه انحصارات طبیعی متفاوت از یکدیگر هستند و باتوجه به مقتضیات تخصصی و فنی، تمرکز تنظیم‌گری حوزه رقابت در یک نهاد تنظیم‌گر ضروری می‌نماید. علاوه بر این قرار گرفتن دبیرخانه این نهاد‌های تنظیم‌گر بخشی در مرکز ملی رقابت شبهه عدم استقلال آن‌ها از شورای رقابت را به ذهن متبادر می‌کند. [۱۴]

 

  • نابسامانی شوراهای عالی [۱۵]

شوراهای عالی از جمله بازیگران نقش آفرین در نظام تصمیم گیری کشور هستند و فلسفه وجودی آن‌ها بهره گیری از خرد جمعی در تصمیمات بوده است. این شوراهای طیف وسیعی از کارویژه های سیاستگذاری و تنظیم‌گری گرفته تا آمور اجرایی چون صدور مجوز را دارا هستند و آسیب شناسی آنها در این قسمت تنها به مناسبت کارویژه های تنظیمی آن‌ها انجام می شود.

هر چند برحسب ضرورتهای محقق اجتماعی، سپردن امر تنظیم‌گری به نهادهای عمومی مستقل امری لازم بشمار می آید اما پیش از آن لازم تر است ساماندهی در شوراهای عالی انجام پذیرفته و نظام تصمیم گیری بصورتی منظم و شفاف پیش روی نهاده شود. سپس نسبت به واگذاری صلاحیت های تنظیمی این شوراها به نهادهای غیردولتی اقدام شود. به گواه آمار، بیش از هشتاد شورا در لایه‌های مختلف تصمیم گیری وجود دارد که طیفی از شوراهای برتر چون شورای عالی امنیت ملی تا شوراهای بخشی و جزئی چون شورای ملی زعفران را تشکیل می دهد.

در این باره مشکلاتی از جمله تداخل وظایف شوراها با قوه مقننه و با یکدیگر، تکثر شوراها و هزینه‌های مادی مدیریت دبیرخانه آن‌ها و فقدان سازکار پاسخگویی این شوراها در قبال تصمیمات اتخاذ شده، کیفیت تصمیم گیری در کشور را با کاستی‌هایی روبرو کند. آسیب دیگر ابهام در اعتبار حقوقی تصمیمات هر یک از نهادهاست. یکی از عمده دلایل وقوع این مشکل، فقدان بستر حقوقی و قانونی برای این موضوع است. بستری که بنابر آن تعریف دقیقی از این شوراها، محدوده صلاحیت های آنها، تفاوت شوراهای عالی از غیر آن و مواردی از این قبیل در آن پیش بینی شده باشد.

شوراهای عالی به لحاظ مرجع تاسیس عبارتند از شوراهای تاسیس شده بوسیله قانون اساسی، فرامین مقام رهبری، قوانین عادی، مصوبات هیات وزیران یا وزرا، تصمیمات قضایی تقسیم می شوند. از این میان تنها برخی برخوردار از صلاحیت های تنظیم‌گرانه هستند که در ادامه عناوین، سند موسس و شرحی از وظایف مربوطه آن‌ها ارائه می شود:

 

عنوان

سند موسس

شرح وظایف

1

شورای عالی انقلاب فرهنگی

فرمان مقام رهبری

تعیین ضوابط تأسیس مراکز علمی و آموزشی، تعیین ضوابط گزینش مدیران و استادان و دانشجویان و نظارت بر اجرای مصوبات شورا

2

شورای عالی فضای مجازی

فرمان مقام رهبری

اشراف کامل به فضای مجازی و مواجهه فعال با این موضوع در چهارچوب مصوبات شورای عالی، تدوین و تصویب نظام های امنیتی، حقوقی، قضایی و انتظامی، نظارت بر اجرای تصمیمات شورا در همه سطوح

3

شورای عالی مناطق آزاد تجاری-صنعتی و وِیژه اقتصادی

مصوبه هیات وزیران در تاریخ 2/6/1392

تصویب مقررات و برنامه‌های مربوط به مناطق و نظارت بر اجرای آن‌ها

4

شورای عالی بورس

قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران

تصویب ابزارهای مالی جدید، صدور، تعلیق و لغو مجوز فعالیت بورس‌ها، بازارهای خارج از بورس، شرکتهای سپرده‌گذاری مرکزی اوراق بهادار و سایر موارد

5

شورای پول و اعتبار

قانون پولی و بانکی کشور

رسیدگی و تصویب آیین نامه های قانون پولی و بانکی کشور

6

شورای عالی کار

قانون کار

تعیین حداقل مزد کارگران

 

پیشنهادات

 

 

 

معضل

راهبرد

راهکار

1

کلان

فقدان رویکرد واحد و یکپارچه در ساماندهی نظام تنظیم‌گری

تدوین اسناد لازم الاجرای در باب رویکرد واحد و یکپارچه در حوزه تنظیم‌گری

تدوین سیاست های حوزه تنظیم‌گری جهت تعیین رویکرد یکپارچه در راستای ساماندهی اقدامات مقتضی

 

2

عدم تفکیک کارویژه‌های تنظیم‌گری از سیاست‌گذاری و قانون‌گذاری

سلب کارویژه های تنظیم‌گری از نهادهای عهده‌دار کارویژه‌های مضاف بر تنظیم‌گری و بالعکس

سلب صلاحیت سیاستگذاری از نهادهای تنظیم‌گری همچون بانک مرکزی یا سلب صلاحیت تنظیم‌گری از نهادهای تصدی‌گری همچون شرکت ملی نفت

3

فقدان تدابیر لازم جهت تسهیل توسعه تنظیم‌گری

اتخاذ تدابیر نهادی و هنجاری

- تدوین و تصویب قانون جامع نظام تنظیم‌گری

- تاسیس سازمان توسعه تنظیم‌گری بعنوان یک سازمان توسعه‌ای از طریق تصویب طرح یا لایحه اساسنامه

4

تسخیر نهادهای تنظیم‌گر توسط دولت

اصلاح قانون اساسنامه نهادهای تنظیم‌گر عمومی و قوانین مربوطه در راستای تامین استقلال آن‌ها

- الزام دولت به بازنگری در اساسنامه نهادهای تنظیم‌گر موجود از طریق تصویب طرح الزام توسط مجلس شورای اسلامی

- تبدیل تمامی نهادهای تنظیم کننده مستقل (مانند بانک مرکزی و بیمه مرکزی) از قالب شرکت سهامی دولتی به مؤسسه عمومی غیردولتی در قالب اساسنامه جدید

5

خرد

انحراف از اهداف تنظیم‌گری

اصلاح بخش‌هایی از قوانین که کارویژه های تامین کننده منافع عمومی را به نهادهای صنفی اعطا می کند

- سلب صلاحیت های تنظیمی (حاکمیتی) از تنظیم‌گرهای صنفی همچون کانون وکلای دادگستری از طریق تصویب قانون جدید یا اصلاح قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت و مدیریت تعارض منافع اعضای آن بوسیله ممنوعیت فعالیت قضات بازنشسته بعنوان وکیل از طریق اصلاح ماده 8 لایحه استقلال کانون وکلای دادگستری

6

عدم تفکیک میان تنظیم‌گر بخشی و تنظیم‌گر حوزه رقابت

تفکیک میان تنظیم‌گران بخشی و تنظیم‌گر حوزه رقابت

اصلاح بند ب تبصره 2 ماده 59 در راستای بازنگری در ترکیب تنظیم‌گران بخشی و حذف مقامات قضایی

7

تعلل در تاسیس نهادهای تنظیم‌گر بخشی

نظارت جدی بر وظیفه دولت در قبال تهیه لوازم قانونی تاسیس تنظیم‌گران بخشی

 

استفاده نمایندگان مجلس از سازکارهای سوال و استیضاح رئیس جمهوری یا وزیران در راستای پیگیری اجرای ماده 59 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44

 

8

وضعیت مغشوش شوراهای عالی

رفع ابهام از مفهوم شوراهای عالی، تجمیع شوراهای عالی با صلاحیت های مشابه

تدوین طرح یا لایحه جهت ساماندهی وضعیت شوراهای عالی از طریق ارائه تعریف دقیق از انواع شوراها، صلاحیت و ترکیب هر یک، اصول مشترک حاکم شوراها و نسبت این شوراها با یکدیگر و با قوای سه گانه

 

 

 

[۱]Regulation

[۲]Regulatory capture

[۳]راسخ و حسینی کرابی (۱۳۹۵). مفهوم رگولاسیون در قلمرو حقوق. دوفصلنامه دانشنامه حقوق اقتصادی. شماره ۸. ص ۳۲

[۴]Objective Bias

[۵]Self-regulation

[۶]امامیان و همکاران (۱۳۹۷). گزارش نظام ملی تنظیم‌گری. مرکز پژوهش‌های مجلس. ص ۱

[۷]راسخ و حسینی کرابی (۱۳۹۵). همان. ص ۳۳

[۸]https://www.theregreview.org/۲۰۱۶/۰۴/۰۵/pritchett-types-of-regulation/

[۹]شورای رقابت (بی تا). گزارش بررسی عملکرد هیات واگذاری. ص ۱۳

[۱۰]مرکز پژوهش‌های مجلس (۱۳۹۶). اظهارنظر کارشناسی لایحه اصلاح و دائمی شدن قانون مدیریت خدمات کشوری، باید‌ها و نباید‌های لایحه

[۱۱]عزیزنژاد و همکاران (۱۳۹۸). آسیب شناسی نظام بانکی کشور. نشر مرکز پژوهش‌های مجلس. ص ۴۹

[۱۲]همان. ص ۴۵. در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس مشخصا مؤلفه‌های موثر بر استقلال بانک مرکزی مورد بررسی قرار گرفته است.

[۱۳]مرکز پژوهش‌های مجلس (۱۳۹۸). ضرورت تاسیس رگولاتور مستقل در صنعت برق. ص ۱۴

[۱۴]http://www.ibena.ir/news/۱۰۰۸۲۲/

[۱۵]ر. ک به:

محمد عبدالحسین زاده (۱۳۹۹). نقش و جایگاه نظام شورایی و شورا‌های عالی در نظام حکمرانی. فصلنامه تحول اداری. شماره ۶۱

پژوهشگر مهمان: محمدمهدی همتی فقیه
ارسال نظرات
پربازدید ها
آخرین گزارش های تحلیلی
آخرین مصاحبه ها
آخرین ویدئوها
آخرین یادداشت ها
آخرین اینفوگرافیک ها