نگاهی به چالش‌های قانونی خصوصی‌سازی

چکیده

خصوصی‌سازی یکی از روش‌های متداول در اقتصادهای مترقی دنیاست. بسیاری از کشورها با استفاده از این روش، از بار مسئولیت دولت کاسته و مردم را در امور اقتصادی جامعه سهیم کرده‌اند. در کشور ما نیز پس از انقلاب و در دوران سازندگی، گرایش حاکمیت به سمت خصوصی‌سازی شدت گرفت و با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 از سوی مقام معظم رهبری و تصویب قوانین مرتبط در مجلس شورای اسلامی، شکل رسمی به خود گرفت؛ اما در اجرا، خصوصی‌سازی با چالش‌های بسیار جدی مواجه شد و در عمل نه‌تنها اهداف آن محقق نشد، بلکه خود تبدیل به بستری برای رانت، فساد، اختلاس و... شد. با توجه به این موضوع لزوم اصلاح رویکردهای تقنینی و اجرایی در بحث خصوصی‌سازی روشن است.

مقدمه

مفهوم خصوصی‌سازی در دو شکل ظاهری و مفهوم حقیقی به کار می‌رود. در شکل ظاهری منظور از خصوصی‌سازی، انتقال تاسیسات و وظایف از بخش دولتی در هر سطحی به بخش خصوصی است؛ اما در مفهوم حقیقی، منظور از خصوصی‌سازی، اشاعه فرهنگی است که تمام اجزای حاکمیت باور کنند که کار باید به مردم واگذار شود. چنانچه کلیت نظام اقتصادی مبتنی‌بر اراده و شعور مردم باشد، که به‌موجب آن برای مردم حق تصرف و مالکیت در عوامل تولید، دارایی، محصول و مواردی نظیر آن ایجاد کند، خصوصی‌سازی موفق و واقعی محقق شده است.

مهم‌ترین مشکلات بنگاه‌های دولتی که دولت را ناگزیر می‌کند آنها را به بخش خصوصی واگذار کند، عبارت‌اند از: سوء مدیریت، ضعف عملکرد، ارائه خدمات ناکارآمد به دلیل رقابت ضعیف یا انحصاری بودن موقعیت، کنترل بیش از حد محدودکننده دولت بر روی بودجه‌ها و امور مالی بنگاه‌های دولتی، شکست دولت مرکزی در تدارک یارانه‌های تعهد شده، ناچاری دولت به اداره کارهای ورشکسته یا تدارک کالاها و خدمات غیر سودآور.

چالش‌های قانونی خصوصی‌سازی

در این بخش به بررسی اصل 44 قانون اساسی و سایر قوانین مرتبط با خصوصی‌سازی می‌پردازیم. چالش‌ها و نواقص هریک را به تفکیک مطرح می‌کنیم.

الف) قانون اساسی

پس از پیروزی انقلاب اسلامی، گفتمان انقلابی‌گری و ضدامپریالیسم و عدالت‌خواهی، گفتمان غالب بود و از سوی دیگر مطالعات تطبیقی فقه و حقوق نیز رایج نبود و چهره منفوری از افراد کارآفرین و ثروت‌آفرین ارائه می‌شد؛ لذا مالکیت خصوصی حذف و به‌جای آن مالکیت شخص تایید شد. بر طبق اصل 44 قانون اساسی، صرفا سه نوع مالکیت پذیرفته شده است: مالکیت عمومی، مالکیت بخش دولتی و عمومی در قانون و مالکیت خصوصی.

چالش مهم در قانون اساسی نسبت به بحث خصوصی‌سازی اولا آن است که قانون اساسی اولویت را در نظام اقتصادی کشور به بخش‌های دولتی و تعاونی داده است و بخش خصوصی را صرفا مکمل دو بخش دیگر در نظر گرفته است. ثانیا با توجه به مفاد اصل 44 و نیز مشروح مذاکرات قانون اساسی، واضح است که دیدگاه منفی نسبت به مالکیت بخش خصوصی در قانون اساسی وجود داشته، لذا این ناسازگاری میان مهم‌ترین رکن قانونی کشور یعنی قانون اساسی و موضوع خصوصی‌سازی یکی از موانع بزرگ و چالش‌های اصلی برای خصوصی‌سازی است.

ب) سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی

این سیاست‌ها در تاریخ‌های 1/3/84 و 12/4/85 از سوی مقام معظم رهبری ابلاغ شدند.

یکی از مباحث اختلافی و چالش‌برانگیز در نظام حقوقی ما، جایگاه حقوقی سیاست‌های کلی است. به‌طورکلی دو نظر در این زمینه وجود دارد: ۱- نظر و رویه شورای نگهبان که بیان می‌کند سیاست‌های کلی در حکم قانون‌اند و مصوبات برخلاف آنها رد می‌شود. ۲- نظر برخی حقوق‌دان‌ها که بر این عقیده استوارند که سیاست‌های کلی قانون محسوب نمی‌شوند، چون در قانون اساسی، رهبر قانون‌گذار نیست و تصویب سیاست‌ها نیز در چهارچوب فرایند قانون‌گذاری نیست. بر طبق نظر این گروه، سیاست‌های کلی در حکم اهداف کلان حکومت‌اند و باید در موافقت با قوانین بوده و در چهارچوب قانون اساسی جای گیرند.

به‌طورکلی سه دسته چالش نسبت به سیاست‌های کلی مشاهده می‌شود:

اول عدم کاربرد یکنواخت اصطلاحات و عبارات است. با توجه به اینکه واژگان قانون دارای مفهوم هستند، لذا هرگونه تفاوت در واژگان می‌تواند موجب ابهام و برداشت متفاوت شود؛ به‌عنوان مثال در بند الف سیاست‌های کلی اصل 44 از شرکت‌های سهامی عام و سهامی خاص نام برده شده است، اما در بند ج همین سیاست‌ها فقط از شرکت سهامی عام یاد شده است. دلیل این تفاوت و عدم ذکر یکنواخت اصطلاحات مشخص نیست و منشأ اختلاف است.

دوم به دلیل عدم دقت در کاربرد واژگان حقوقی، می‌توان در تکالیف تردید کرد؛ مثلا در بند الف دولت موظف است که واگذاری را انجام دهد، اما در بند ج دولت مجاز است که واگذاری را انجام دهد.

سوم ردیف 5-۲ از بند د سیاست‌ها با روح حاکم سند و صراحت بندهای مختلف آن مبنی‌بر کاهش مداخله شرکت‌های دولتی و حتی منع حضور در فعالیت‌های اقتصادی جدید، منافات دارد.

ج) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴

این قانون مهم‌ترین سند خصوصی‌سازی در کشور بوده و جهت برون‌رفت از چالش‌های اقتصاد دولتی و در تکمیل سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، در سال 1386 تصویب شد و در طی سالیان بعد نیز در چند نوبت اصلاح شد.

یکی از نارسایی‌های چشم‌گیر در این قانون، بحث اصطلاحاتی است که استفاده شده است. برخی از این اصطلاحات در نظام حقوقی ما سابقه نداشته و نوعی ابداع در این قانون صورت گرفته است. از جمله این اصطلاحات «شرکت فراگیر ملی» است که در هیچ‌یک از قوانین و مقررات استفاده نشده است؛ لذا بهتر بود «شرکت تعاونی نوع دوم» جایگزین می‌شد یا اصطلاح «احراز سه دهک پایین» در حالی که در سایر قوانین چنین اصطلاحاتی نداریم و معیاری هم برای این احراز تعیین نشده است.

دیگر نارسایی و چالش قانون مذکور، در مواد ۹، ۱۰ و ۱۲ قانون‌گذار در مقام بیان سیاست‌های راجع به شرکت‌های تعاونی، اقدام به مقررات‌گذاری کرده که این مسئله باعث تزلزل جایگاه مقررات مندرج در قانون شرکت‌های تعاونی می‌شود.

مورد بعدی مربوط به ماده 17 و نحوه ارتباط این ماده با بند ۹، ماده ۱۱۵ قانون مدیریت خدمات کشوری است.

هم‌چنین قانون‌گذار در ماده ۴۱، شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ را پیش‌بینی کرده است. با توجه به اصول ۶۰، ۱۲۶، 134، 137 و 138 قانون اساسی، واگذاری امور از جمله اعمال قوه مجریه، امور اداری، استخدامی و برنامه بودجه، نظارت بر کار وزرا و... به شوراهای عالی امکان‌پذیر نیست. هم‌چنین مجلس نمی‌تواند بر اعمال قوه مجریه، شورای تصمیم‌گیری مستقل از وزیر ذی‌ربط یا رئیس‌جمهور ایجاد کند.

د) قانون کار

همسو نبودن مقررات قانون کار با بحث خصوصی‌سازی نیاز به انجام اصلاحات در این قانون را مطرح می‌سازد که البته با تصویب قانون رفع برخی از موانع تولید و سرمایه‌گذاری صنعتی، عمده مشکلات موجود در این قانون رفع شده است. همچنین در خصوص وضعیت کارگران شرکت واگذارشده نیز ابهاماتی وجود دارد که لازم است رفع شود تا وضعیت این کارگران مشخص شود و حقی از آنها ضایع نشود.

ه) قانون تجارت

با توجه به اینکه قانون تجارت بیش از هشت دهه قبل تصویب شده است، لذا در بحث خصوصی‌سازی، چالش‌های جدی و متعددی در قانون تجارت مشاهده می‌شود. اهم این چالش‌ها عبارت‌اند از:

• عدم توجه قانون تجارت به ساختار شرکت‌های سهامی؛
• عدم به‌روز بودن قانون تجارت مخصوصا در بحث شرکت‌ها؛
• عدم توجه به شرکت‌های هلدینگ، شرکت‌های فروشنده سبد سهام مستقیم و غیرمستقیم و... ؛
• تضییع حق سهامداران اقلیت؛
• بحران نمایندگی؛
• تعارض لایحه تجارت 1347 با قانون بازار اوراق بهادار (در بند 7 ماده ۷، برخلاف لایحه تجارت، تصویب اساسنامه شرکت‌ها را برعهده سازمان بورس و اوراق بهادار گذاشته است).

اختصاصی‌سازی به‌جای خصوصی‌سازی

مطلب بسیار حائز اهمیت در مورد خصوصی‌سازی آن است که از آنجایی که برای قیمت‌گذاری صرفا به سودآور بودن شرکت توجه می‌شود و سایر موارد از جمله دارایی‌های بنگاه دولتی نادیده انگاشته می‌شود، زمینه برای ویژه‌خواری و حیف‌ومیل اموال دولتی بسیار فراهم است؛ به عبارت دیگر مدیر متصدی واگذاری می‌تواند شرکت دولتی را طوری مدیریت کند تا در طی بازه زمانی کوتاه سودآوری پایینی داشته باشد و حتی زیان‌ده شود. سپس با همین مبنا شرکت دولتی وارد روند خصوصی‌سازی می‌شود و با قیمتی بسیار پایین‌تر از ارزش واقعی واگذار می‌شود؛ در حالی که این شرکت قطعا اموال بسیاری دارد که در روند خصوصی‌سازی نادیده گرفته می‌شوند. مصداق عینی این نوع تخلف در واگذاری نیشکر خوزستان و هواپیمایی ایران ایرتور مشاهده می‌شود.

تعارض قانون بودجه با قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44: ماده 29 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴، مصارف ناشی از درآمد خصوصی‌سازی را تعیین کرده است که بخش اعظمی از آن مربوط به کمک به اقشار ضعیف جامعه است؛ در حالی که در قوانین بودجه سالیانه به دولت اجازه داده می‌شود که بدهی قطعی خود را از محل فروش دستگاه‌های دولتی تهاتر یا تامین کند. همچنین براساس بند ج سیاست‌های کلی اصل ۴۴ و حکم ماده ۲۹ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴، درآمدهای حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی باید در حساب خاص خزانه‌داری کشور واریز شود و در موارد مذکور در ماده ۲۹ مصرف شود.

یکی دیگر از معضلات اساسی در بحث خصوصی‌سازی، حضور سازمان‌های شبه‌دولتی در روند خصوصی‌سازی و رقابت با بخش خصوصی واقعی است. سازمان‌های شبه‌دولتی که به اسم خصوصی وارد روند می‌شوند، اما در واقع دولتی هستند. سازمان‌هایی نظیر صندوق‌های بازنشستگی، تامین اجتماعی، بنیاد شهید، بنیاد 15 خرداد، بنیاد مستضعفان، شرکت‌های سرمایه‌گذاری وابسته به بانک‌ها و... از این جمله‌اند. لازم است در بحث واگذاری قواعد و قوانینی اندیشیده شود که اهلیت بخش خصوصی کاملا احراز شود؛ از جمله مهم‌ترین اهلیت‌ها، بحث واقعی بودن بخش خصوصی است؛ به این معنا که شرکت خصوصی پوششی برای حضور بخش دولتی در روند واگذاری نباشد.

چالش دیگر در روند خصوصی‌سازی، عدم امکان جمع شدن هم‌زمان اهداف و محدودیت‌ها است!‌ به عبارت دیگر نمی‌توان در زمانی کوتاه به اهداف بلندمدت دست یافت؛ مثلا سالیانه 20 درصد کاهش فعالیت‌های دولتی و واگذاری به بخش خصوصی و تعاونی که در سیاست‌ها پیش‌بینی شده است، در عمل شدنی نیست و نیازمند زمان بیشتری است. در همین حوزه هزینه‌های خصوصی‌سازی کوتاه و بلندمدت، بار مالی سنگینی به دولت تحمیل می‌کند. از جمله این هزینه‌ها می‌توان به هزینه‌های بازسازی یا تجدید ساختار بنگاه‌های دولتی، پرداخت کمکی به کارکنان تعدیل‌شده، بدهی مالیاتی و... اشاره کرد.

راهکارها

با توجه به توضیحات و چالش‌های مطرح شده، راه‌کارهای زیر جهت بهبود وضعیت خصوصی‌سازی پیشنهاد می‌شود:

1. اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 از سوی دولت؛
2. انتقال سازمان خصوصی‌سازی به زیرمجموعه سازمان برنامه و بودجه؛
3. اجتناب از واگذاری بنگاه دولتی که نیازمند بازسازی ساختار است، پیش از انجام بازسازی؛
4. تعیین نهاد ناظر برای هیئت واگذاری؛
5. در نظر گرفتن اهلیت جهت واگذاری تمامی بنگاه‌ها؛
6. تعیین یک سازمان صلاحیت‌دار جهت رسیدگی به اعتراضات و شکایات مربوط؛
7. تدوین دستورالعمل حمایت و پشتیبانی مراجع ذی‌ربط از شرکت‌ها و بنگاه‌های واگذار شده؛
8. الزام خریداران به سرمایه‌گذاری جدید و ارتقای کارایی؛
9. شناسایی امور تصدی‌گرایانه و تمیز آن از امور حاکمیتی؛
10. فراهم کردن مقدمات ورود شرکت‌ها به بورس جهت قیمت‌گذاری اصولی؛
11. اجرایی نمودند سند توسعه بخش تعاون؛
12. توجه به واگذاری تدریجی و ایجاد ترکیب مناسب میان واگذاری تدریجی و بلوکی؛
13. فراهم آوردن سازوکار برقراری جریان شفاف اطلاع‌رسانی؛
14. الزام سازمان خصوصی‌سازی به انتشار قراردادهای منعقده؛
15. حذف یا اصلاح ماده 14 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 با توجه به عدم اتمام واگذاری‌ها تا پایان سال ۹۳؛
16. توقف کامل واگذاری بنگاه‌های دولتی به بخش عمومی غیردولتی؛
17. لزوم تدوین قانون جامع و مدون برای سرمایه‌گذاری خارجی؛
18. توجه به شرایط خاص برخی شرکت‌های بزرگ که ارتباط مستقیم با اوضاع اقتصادی و شرایط زندگی مردم دارند؛
19. تبدیل بنگاه دولتی به یک شرکت باید طبق یک قانون مدرن شرکت‌ها باشد؛
20. روشن شدن تکلیف کارمندان بنگاه دولتی، پیش از خصوصی‌سازی.

نتیجه‌گیری

با توجه به تجربه‌های متعدد و موفقیت‌آمیز خصوصی‌سازی در دنیا، این روش به عنوان راهکاری پذیرفته شده و موفق برای کاهش بار دولت و مشارکت حداکثری جامعه در امور شناخته شده است. اما آنچه که در خصوصی‌سازی اهمیت دو چندان دارد، بحث قانون‌گذاری، اجرا و نظارت‌های پسینی و پیشینی بر آن است. متاسفانه در کشور ما علی‌رغم عزم حاکمیت برای تحقق این مهم، چالش‌های بسیار جدی در هر سه حوزه تقنین و نظارت و اجرا مشاهده می‌شود که این چالش‌ها، خود بستری برای ویژه‌خواری‌ها و ارتکاب جرایمی چون اختلاس و تبانی در معاملات دولتی و... فراهم آورده است.

با رفع این چالش‌ها می‌توان نسبت به تحقق اهداف خصوصی‌سازی و پیشرفت اقتصادی جامعه امیدوار بود.