در آستانه اسفندماه سال 1398 نامه‌ای از معاونت حقوقی قوه قضاییه به کانون وکلا ارسال شد با این مفهوم که قوه قضاییه قصد اصلاح آیین‌نامه اجرایی لایحه استقلال کانون وکلای دادگستری را دارد. این پیش‌نویس که مورد توجه بسیاری از حقوق‌دانان قرار گرفت در ابتدا با قید محرمانه به کانون‌های وکلای دادگستری ارسال و اعلام شد در اجرای ماده ۲۲ لایحه استقلال تا تاریخ 25 اسفندماه پیشنهادات اصلاحی خود را راجع به موارد تعیین شده، اعلام نمایند.

اما با انتشار خبر آن از سوی کانون‌های وکلا در فضای مجازی، موجب شد در فروردین‌ماه سال 1399 این پیش‌نویس طی فراخوانی که به صورت عمومی منتشر شد، از حقوقدانان و وکلای دادگستری درخواست شود پیشنهادات خود را برای معاونت حقوقی ارسال کنند. این در حالی است که وکلای دادگستری همچنان اعتقاد بر غلط بودن این رویه داشته و از اساس با این اقدام مخالفند و اعلام کردند که در مهلت مقرر از طرف ایشان هیچ پیشنهادی به معاونت حقوقی ارسال نشده است. مهلت ارسال پیشنهادات چند مرتبه تمدید شده اما اختلاف اصلی در این میان، اختلاف بر سر مسئولیت تدوین و تصویب آن است.

طرح مسأله

مقامات صالح تدوین و تصویب

در حقوق عمومی اصل بر آن است که هیچ مقامی دارای صلاحیت نیست مگر اینکه این صلاحیت صریحاً توسط قانون به آن مقام داده شده باشد. به همین دلیل ابتدا باید بررسی کرد که مطابق قانون، مسئولیت تدوین و تصویب آیین نامه بر عهده کدام نهاد است. به موجب ماده 22 لایحه استقلال کانون وکلای دادگستری مصوب 1334، کانون وکلا مسئولیت تدوین آیین‌نامه‌های مربوط به امور کانون است و این آیین نامه پس از تدوین باید به تصویب وزیر دادگستری برسد که البته مطابق نظریه شماره ۴۲۱ مورخ ۱۱/۹/۱۳۵۹ شورای محترم نگهبان و قانون اختیارات و وظایف رئیس قوه قضاییه مصوب ۹/۱۲/۱۳۷۱ و قانون وظایف و اختیارات رئیس قوه قضاییه مصوب ۸/۱۲/۱۳۷۸ وظایف وزیر دادگستری بر عهده رئیس قوه قضائیه نهاده شده است و در حال حاضر مسئولیت تصویب آیین نامه با رئیس قوه قضاییه خواهد بود.

استقلال کانون وکلا

برابر ماده اول لایحه استقلال کانون وکلای دادگستری، کانون وکلای دادگستری مؤسسه مستقل و دارای شخصیت حقوقی است و در نتیجه از نهادهای ذیل قوه قضائیه محسوب نخواهد شد. همچنین مطابق نظریه تفسیری شورای نگهبان ذیل اصل ۱۳۸ قانون اساسی بیان می‌کند: «رئیس قوه قضاییه نمی‌تواند برای دستگاه‌های خارج از این قوه آیین‌نامه وضع کند»، امکان تصویب آیین­نامه توسط قوه قضائیه نیز امکان پذیر نیست که در غیر این صورت این امر دخالت قوه قضائیه در امور کانون وکلا بشمار می­رود.

اصلاح آیین نامه یا تدوین آیین نامه جدید

برخی حقوق‌دان معتقدند تا هشتاد درصد از پیش‌نویس منتشر شده تکراری است و در حقیقت این پیش‌نویس، یک پیش‌نویس اصلاحی است و نیازی به طی شدن فرایند مذکور نیست. اما مخالفان می‌گویند: «آنچه امروز به دست ما رسیده، پیش‌نویس اصلاحی آیین‌نامه نیست، بلکه آیین‌نامه جدیدی است که نویسندگان قصد دارند آن را جایگزین آیین‌نامه فعلی کنند. این جایگزینی، اصلاح محسوب نمی‌شود و محمل قانونی برای آن وجود ندارد. اصلاح زمانی مفهوم دارد که بخواهیم ضمن حفظ اصل مقررات یک مصوبه، در آن جرح و تعدیل به عمل آورده و برخی از مواد آن را تغییر یا مواد یا تبصره جدیدی به آن اضافه یا حذف کنیم؛ مانند آنچه در سال ۱۳۷۳ در مورد لایحه قانونی استقلال کانون وکلا صورت گرفت و ماده ۸ آن به کیفیتی که امروز وجود دارد، اصلاح شد نه آنکه مصوبه سابق را به‌طور کلی نسخ و مقررات جدیدی را جایگزین آن کنیم.»

هدف از تغییر آیین نامه

در سال ۱۳۸۱ مقام معظم رهبری در اجرای اختیارات مصرح در اصل ۱۱۰ قانون اساسی، سیاست های کلی امنیت قضایی را ابلاغ فرمودند که در بند ۱۳ این سیاست‌ها، «تعیین ضوابط اسلامی برای وکالت» ذکر شده است. یکی از برنامه‌های قوه قضاییه در گام دوم انقلاب و برنامه تحول، ضابطه‌مند کردن موضوع وکالت است. همچنین ذیل رأی شماره 66 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 27/02/1383 پس از ابطال موادی از آیین‌نامه اجرایی لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری مصوب ۱۳۳۴ بر «ضرورت تدوین آیین‌نامه براساس قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت دادگستری مصوب سال ۱۳۶۷» تأکید شده است. اکنون که حدود 16 سال می‌گذرد همچنان اقدامی از سوی کانون‌های وکلا دیده نمی‌شود.

موافقان، هدف از پیش‌نویس را سالم‌سازی دستگاه قضا و جریان عدالت بیان می‌کنند و تضمین سلامت در امر قضا را مستلزم سلامت قاضی، کارمند، وکیل، کارشناس و ضابط قضایی می‌دانند و می‌گویند برای این کار نیاز به نظارت و شفافیت است. از آنجا که قوانین جدیدی از جمله قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت تصویب شده و همچنین در قانون بودجه سال ۹۹، قوه قضائیه مکلف به ایجاد «سامانه قرارداد الکترونیک تنظیم قرارداد الکترونیکی بین وکیل و موکل» گردیده است مقتضی است آیین نامه وکالت متناسب با قوانین جدید و نیازهای روز به‌روزرسانی شود تا به سلامت دستگاه قضایی، شفافیت و نظارت پذیری کمک بشود.

تکرار تجربه

در سال 1388 اقدام مشابهی صورت گرفت که در آن آیین نامه اجرایی لایحه استقلال وکالت در تاریخ 27/3/1388 تحت عنوان «اصلاح آیین نامه اجرایی لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری مصوب 1334» به تصویب رئیس وقت قوه قضائیه رسید که البته در آن زمان به دلایلی از جمله اعتراض وکلا و حقوق‌دانان، اجرای این لایحه به دستور رئیس اسبق قوه قضائیه متوقف شد و مدت دستور توقف اجرا شش ماه بود. پس از توقف شش ماهه، مجدداً به موجب دو دستور دیگر اجرای آیین نامه متوقف گردید.

کدام آیین نامه مجرا است

نکته‌ای که در اینجا قابل ذکر است این است که آخرین دستور توقف اجرا از سوی رئیس سابق قوه قضائیه که در سال 1390 و آن هم به مدت یک سال صادر شده است و پس از آن دستور توقف اجرایی مشاهده نمی‌شود. آنچه که مشخص است این است که اثر دستور توقف اجرا موقتی بوده و تنها تا پایان مدت تعیین شده معتبر خواهد بود.

در این صورت باید نتیجه گرفت که پس از پایان مدت توقف اجرای یک‌ساله و عدم صدور دستور موقت جدید یا عدم اعلام بطلان آیین نامه اجرایی توسط قوه قضائیه، این آیین نامه دارای اثر بوده و مجرا خواهد بود ولی آنچه که از رویه مشهود است و قابل انتقاد به نظر می‌رسد این است که همچنان بر اساس آیین نامه اجرایی مصوب 1334 عمل می‌شود. این در حالی است که در ماده 98 این آیین نامه صراحتاً ذکر شده است که با تصویب این آیین‌نامه، آیین‌نامه‌های قبلی ملغی‌الاثر می‌گردد.

رأی دیوان عدالت اداری مبنی بر بطلان آیین نامه اجرایی مصوب 1334

در تاریخ 30/06/1398 یکی از شهروندان در ارتباط با ماده 45 آیین نامه اجرایی لایحه استقلال کانون وکلای دادگستری مصوب 1334 شکایتی را در دیوان عدالت اداری مطرح کرده مبنی بر اینکه به استناد ماده یک قانون وکالت، برگزاری آزمون و صدور پروانه کارگشایی در اختیار وزارت دادگستری است. هیئت تخصصی دیوان عدالت اداری پس از بررسی، رأی خود را بدین شرح اعلام کرد: «نظر به اینکه آیین نامه مورد اعتراض به موجب ماده 98 آیین‌نامه اجرایی لایحه قانون استقلال کانون وکلای دادگستری اصلاحی 27 خرداد سال 88 مصوب رئیس قوه قضائیه لغو شده است و در حال حاضر آیین‌نامه اصلاحی مذکور لازم‌الاجراست، بنابراین با انتفای موضوع موجبی برای رسیدگی وجود ندارد و با استناد به ماده 85 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 92، قرار رد درخواست صادر و اعلام می‌شود.» و بدین طریق قرار عدم استماع دعوا را صادر نمود.

این رأی دیوان دارای اثرات بسیار مهمی خواهد بود بدین شرح که: اولاً دیوان عدالت اداری، آیین‌نامه اصلاحی سال 88 را که موقتاً اجرای آن متوقف شده بود، لازم‌الاجرا دانسته است. ثانیاً در ماده 17 آیین‌نامه مزبور به صراحت آمده است: «توقیع پروانه وکالت دادگستری به عهده معاون اول قوه‌قضائیه یا نماینده رسمی رئیس قوه قضائیه است و پروانه پس از انجام تحلیف به کارآموز تحویل داده می‌شود.» درحالیکه همچنان توقیع پروانه وکالت دادگستری در انحصار کانون وکلا قرار گرفته است. ثالثاً ماده 2 آیین نامه اصلاحی تاکید دارد: «پذیرش وکیل از طریق برگزاری آزمون کتبی و شفاهی با حضور نماینده یا نمایندگان قوه قضائیه انجام می‌شود؛ منابع سئوالات امتحانی از دروس حقوقی و فقهی در مقطع کارشناسی خواهد بود که عبارتند از: دروس حقوق تجارت، حقوق جزای عمومی، حقوق جزای اختصاصی، حقوق مدنی، آیین دادرسی مدنی، آیین دادرسی کیفری، امور حسبی، حقوق ثبت و فقه در حد تحریرالوسیله امام خمینی (ره).» اما در حال حاضر منابع آزمون وکالت با منابع مذکور در این آیین نامه مغایر است. رابعاً ماده 88 آیین نامه تصریح کرده «اخذ هرگونه وجه یا امتیاز از وکلاء جهت تغییر شهر توسط کانون‌های وکلاء ممنوع است»؛ چیزی که امروز به محل درآمد خوبی برای کانون‌های وکلا تبدیل شده و مبالغ چند ده میلونی برای متقاضیان انتقال از یک کانون به کانون دیگر دریافت می‌شود و به ویژه در شهر تهران که حتی مبالغی تا حدود 200 میلیون تومان نیز مطرح شده است!

البته مخالفان این آیین نامه اینگونه استدلال کرده‌اند که آیین نامه سال ۱۳۸۸ نیز هیچ‌گاه محل اجرا قرار نگرفته و بعد از چند بار تعلیق، در نهایت متروک شده است و در تمامی این سال‌ها، هم کانون‌های وکلا و هم دادگاه عالی انتظامی قضات به استناد آیین‌نامه مصوب 1334عمل کرده‌اند. تهیه پیش‌نویس آیین‌نامه اخیر در معاونت حقوقی قوه قضاییه دلالت بر آن دارد که خود قوه قضاییه نیز آیین‌نامه سال ۱۳۸۸ را معتبر و قابل‌اجرا نمی‌داند و الا طبعاً درصدد تصویب آیین‌نامه دیگری به‌جای آیین‌نامه سال ۱۳۳۴ برنمی‌آمد اما آنچه که از لحاظ قانونی واضح است اعتبار آیین نامه اجرایی مصوب 1388 می‌باشد.

اشکال در رأی دیوان عدالت اداری

دیوان عدالت اداری آیین نامه اجرایی مصوب 1388 را مجرا دانسته است که آیین نامه مذکور در تمام مراحل، از تدوین تا تصویب، توسط قوه قضائیه انجام شده و کانون وکلای دادگستری دخالتی در آن نداشته است. این درحالی است که مطابق ماده 22 لایحه استقلال وکالت همانطور که ذکر شد وزیر دادگستری (در حال حاضر رئیس قوه قضائیه) تنها مسئول تصویب آن خواهد بود و مسئولیت تدوین طرح بر عهده کانون وکلا قرار داده شده است. لذا قوه قضائیه صلاحیت تدوین آن را نداشته است.

امکان ابطال آیین نامه اجرایی مصوب 1388 در دیوان عدالت اداری

در حال حاضر بر اساس رویه دیوان عدالت اداری و به استناد تبصره ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392، «رسیدگی به تصمیمات قضائی قوه قضائیه و صرفاً آیین نامه‌ها، بخشنامه‌ها و تصمیمات رئیس قوه قضائیه ... از شمول این ماده خارج است»، امکان شکایت از آیین نامه اجرایی سال 1388 وجود ندارد ولی این رویه قابل انتقاد به نظر می‌رسد. آیا این آیین نامه با آیین نامه مذکور در تبصره به یک معنا هستند؟ تصمیمات رئیس قوه قضائیه شامل تصمیمات اداری و قضائی است و از این جهت در آیین نامه‌ها نیز این تفکیک می‌تواند اعمال شود. در صورتی که ماهیت آیین نامه اجرایی مصوب 1388، تصمیم اداری باشد این امکان وجود دارد تا با شکایت از آن حکم به ابطال آن داده شود ولی اگر ماهیت آن، تصمیم قضایی باشد امکان شکایت وجود نخواهد داشت.

قانون‌گذاری در آیین نامه

در مواد 40 تا 49 پیش‌نویس آیین نامه اجرایی از تأسیس نهادی به عنوان شورای عالی هماهنگی امور وکلا نام برده شده است. منتقدان راه‌اندازی چنین شورای عالی‌ای را به هیچ وجه در صلاحیت قوه قضائیه نمی‌دانند و می‌گویند این تنها قانون‌گذار است که می‌تواند تصمیم‌گیری کند آیا لازم است یک شورای عالی بر هیأت مدیره کانون وکلا نظارت داشته باشد یا خیر. اگر چنین موردی نیاز باشد، کمیسیون قضایی مجلس باید به آن ورود کند.

عدم لزوم تصویب مجدد آیین‌نامه

طرفداران این نظر معتقدند در ماده 22 لایحه استقلال وکالت، تنها یک‌بار سخن از تدوین و تصویب آیین نامه اجرایی به میان آمده است و در ماده 22 یا مواد دیگر شیوه‌ای برای اصلاح یا بازنگری آن بیان نشده است. مخالفان در جواب این سخن بیان داشته‌اند که با گذشت زمان و پیشامدهای مختلف همیشه احساس نیاز به بروزرسانی قانون وجود دارد و هیچگاه نمی‌توان گفت قانونی که تصویب می‌شود بی‌نیاز از اصلاح خواهد بود. اکنون که حدود 66 سال از تصویب این آیین نامه می‌گذرد آیا تمامی مواد آن همچنان به روز و منطبق بر شرایط فعلی است؟

تفسیر ماده 22 لایحه استقلال وکالت

علی‌رغم آنکه ظاهر ماده 22 لایحه استقلال وکالت، تدوین آیین نامه را بر عهده کانون وکلا قرار داده است اما برخی در تفسیر ماده 22 لایحه استقلال وکالت گفته‌اند در مواقعی که مقام تدوین و مقام تصویب جدا باشند باید بررسی کرد که آیا مقام تصویب هیچگونه صلاحیتی جهت تدوین نخواهد داشت؟ این عده، تصمیم گیرنده نهایی را قوه قضائیه و رئیس آن می‌دانند و برای کانون‌های وکلا نقش مشورتی قائل هستند. همچنان که می‌گویند قوه قضائیه درخواست نظرخواهی از کانون‌های وکلا را داشته است ولی آنان از این کار سرباز زده‌اند.

پیامدهای تغییر آیین‌نامه اجرایی لایحه قانونی استقلال کانون وکلا

منتقدان این طرح با بیان اینکه با تصویب این طرح، کانون وکلا یکی از نهادهای ذیل قوه قضائیه محسوب می‌شود و دیگر از خود استقلالی ندارد گفته‌اند: با تصویب این آیین‌نامه، وجود وکیل مستقل به مخاطره خواهد افتاد و در عمل حق مردم در انتخاب وکیل که در اصل ۳۵ قانون اساسی و ذیل فصل حقوق ملت ذکر شده، مخدوش خواهد شد. از دیگر دلایل مخالفان این آیین‌نامه، مغایرت آن با اصول و اساسنامه کانون بین‌المللی وکلا (IBA) است و بر این اساس حضور ایران در این اتحادیه پس از چند دهه عضویت، با مخاطره جدی مواجه و کشور ما، فاقد کانون وکلای مستقل تلقی خواهد شد. بنابراین نه دادرسی منصفانه ما در مجامع عمومی قابل تأیید خواهد بود و نه شناسایی آرای ایران در کشورهای خارجی میسر خواهد شد. همچنین در صورت عدم استقلال کانون، سطح ریسک که اساس بحث سرمایه‌گذاری در کشورهای دیگر است، تا حد ممانعت از سرمایه‌گذاری خارجی بالا خواهد رفت زیرا نشان‌دهنده نبود دادرسی منصفانه خواهد بود.

نتیجه گیری

نهاد وکالت نهادی مستقل است و هیچ نهاد دیگری حق دخالت در امور آن را ندارد و تنها از طریق تقنین در مجلس شورای اسلامی می‌توان چنین کاری را انجام داد. حدود 66 سال از تصویب آئین نامه اجرایی لایحه استقلال وکالت می‌گذرد و با این که قوانین مرتبط دیگری پس از این آیین نامه به تصویب رسیده است و لزوم اصلاح آن به طرق مختلف بیان شده است، همچنان اقدام مثبتی از سوی کانون وکلا جهت اصلاح این آیین نامه دیده نمی‌شود. قوه قضاییه نیز به شدت به دنبال اصلاح این آیین نامه بوده و در زمان‌های مختلف اقداماتی را در این راستا انجام داده ولی موفقیت چندانی را کسب ننموده است. در این میان دیوان عدالت اداری با اعلام نسخ آیین نامه اجرایی سال 1334 و معتبر دانستن آیین نامه اجرایی سال 1388، موجب گردید تا امید قوه قضائیه به امکان اصلاح، بیش از پیش افزایش یابد.

راهکار

1. استفساریه از مجلس شورای اسلامی

اساسی‌ترین چالش در این آیین نامه اختلاف در مرجع تدوین و تصویب است. عده‌ای به استقلال این دو مرجع اعتقاد دارند و عده‌ای دیگر این دو مرجع را در طول هم می‌دانند. از آنجایی که لایحه استقلال وکالت قانون عادی به شمار می‌رود، سریع‌ترین و بهترین روش که به این اختلاف پایان می‌دهد درخواست تفسیر ماده 22 لایحه استقلال وکالت به مجلس شورای اسلامی است تا با مشخص نمودن مسئول تدوین و تصویب، این چالش رفع گردد. نه در اصل 73 قانون اساسی و نه در آیین نامه داخلی مجلس مراجع خاصی جهت استفسار مشخص نشده است از این رو شايد بتوان گفت كليه مخاطبان و مجريان قانون چون مكلف به اجراي قانون هستند، حق استفسار نيز خواهند داشت. اما مفهوم ماده 189 آيين نامه داخلي مجلس كه در بخشي از آن آمده است «رسيدگى به طرح‌ها و لوايح مربوط به شرح و تفسير قوانين عادى يك شورى است» نشان ميدهد كه درخواست تفسير بايد به صورت طرح يا لايحه باشد. از آنجايي كه به موجب بند 2 اصل 158 قانون اساسي «تهيه لوايح قضايي متناسب با جمهوري اسلامي » از جمله وظايف رئيس قوه قضاييه است، لذا امكان درخواست تفسير از سوي ايشان نيز قابل پذيرش است. نكته‌اي كه وجود دارد آن است که بر مبناي مناط ماده 3 قانون وظايف و اختيارات رئيس قوه قضائيه مصوب 1378 لايحه تفسير قوانين قضايي نيز بايد از طريق هيئت وزيران به مجلس ارسال شود و بر مبناي تبصره الحاقي به ماده 7 قانون مزبور مصوب 1378، چنانچه دولت نتواند اين كار را انجام دهد، رئيس قوه رأساً اين صلاحيت را به دست خواهد آورد.

کانون وکلای دادگستری امکان ارائه مستقیم طرح یا لایحه به مجلس را ندارد و می‌تواند از طریق نمایندگان مجلس مطابق اصل 74 و 75 قانون اساسی و یا هیأت دولت به موجب اصل 74 درخواست استفساریه نماید.

2. اصلاح ماده 22 لایحه استقلال

در صورتی که نظر اول را بپذیریم قوه قضائیه صلاحیتی در تدوین آیین نامه اجرایی ندارد و باید منتظر اقدام کانون وکلا برای تدوین آیین نامه بماند. اگر کانون وکلا به هر دلیلی اقدام به تدوین پیش نویس نکند، با توجه به آنکه در ماده 22 لایحه استقلال، ضمانت اجرایی هم تعیین نشده است قوه قضائیه نمی‌تواند با استناد به عدم تدوین آیین نامه توسط کانون وکلا، خود اقدام به تدوین نماید. لذا اگر قوه قضائیه به دنبال اصلاح این آیین نامه باشد، همانطور که در فوق ذکر شد می‌تواند لايحه اصلاحی ماده 22 لایحه وکالت را از طريق هيئت وزيران به مجلس ارسال نماید و در آن صلاحیت تدوین را نیز به دست آورد.

3. تدوین و تصویب قانون جامع وکالت

یکی دیگر از راه‌های قوه قضائیه جهت حل این مسئله، تدوین و تصویب قانون جامع وکالت است. در قانون جامع وکالت، قوه قضائیه می‌تواند این مشکلات را به صورت کامل حل و فصل نماید و به این اختلاف و دیگر اختلافات در زمینه وکالت پایان دهد. در حال حاضر طرح قانون جامع پذیرش و آموزش وکالت به مجلس شورای اسلامی ارائه شده است اما هنوز در دستور کار مجلس قرار نگرفته است. با این حال در طرح منتشر شده، سخنی از وجود آیین نامه اجرایی به میان نیامده است که می‌توان برداشت کرد با تصویب قانون جامع وکالت، دیگر نیازی به آیین نامه اجرایی نخواهد بود.