ارزیابی مداخلات دولت‌ها در بازار ارز با محوریت نرخ ارز حقیقی

مقدمه

اهميت نرخ ارز در افكار عمومي و در نظر دولت مردان بر كسي پوشيده نيست و به همين دليل، بازار ارز، موضوع مداخلات گسترده دولت قرار مي­گيرد. مبتني بر اين گزاره دو سوال اصلي وجود دارد كه اين یادداشت سعي مي­كند بدان پاسخ دهد:

• دليل اهميت فوق العاده نرخ ارز براي دولت­ها و مردم چيست؟ و چگونه مي­توان اين اهميت را كاهش داد؟
• چارچوب بهينه مداخلات دولت در بازار ارز (هدف اصلي، هدف مياني و ابزارها) چگونه بايد باشد؟   

بر اساس مدل های نظام ارزی موجود در ادبیات و تجارب جهانی، مي­توان نرخ ارز را كليدي­ترين متغير اقتصاد مخصوصا در  ايران دانست كه نوسانات آن بيش از هر متغير ديگري مورد توجه عموم مردم قرار مي­گيرد و به همين دليل موضوع مداخلات جدي دولت­ها مي­شود. البته مداخله دولت در بازار ارز منحصر در ايران نيست و به دليل اهميت نرخ ارز در تعادل تراز پرداخت­ها ، تمامي بانك­هاي مركزي و دولت­ها مداخلاتي در سطوح و انواع مختلف در اين بازار دارند.

چرايي اهميت فوق­العاده نرخ ارز براي دولت­ها

بانک مرکزی در ایران نیز در زمره بانک­های مرکزی است که تا سال ۱۳۹۷ لنگر اسمی صریحی اعلام نکرده است، اما همگی می­دانند که لنگر اسمی ضمنی وی تثبیت نرخ ارز بوده است.

نمودار ۱- نرخ ارز رسمی

نمودار فوق نشان می­دهد که عملاً نرخ ارز همواره ثابت بوده و افزایش نرخ ارز با جهش­های ارزی اتفاق افتاده است. به عبارت دیگر بانک مرکزی تا جاییکه می­توانسته نرخ ارز را تثبیت کرده و زمانیکه باورپذیری تعهد بانک مرکزی به نرخ ارز ضمنی، مورد تردید واقع شده حملات سفته بازانه آغاز گشته و نرخ ارز یک جهش را تجربه کرده  است. زمانيكه بانك مركزي نرخ ارز اسمي را به عنوان لنگر اسمي(هرچند ضمني) معرفي نمايد، عملاً انتظارات كوتاه مدت عوامل اقتصادي را به نرخ ارز وابسته كرده است و اين متغير حتي براي افرادي كه هيچ تاثري از تجارت بين الملل ندارند نيز حائز اهميت خواهد شد. زيرا در اين شرايط، نرخ ارز فارغ از تاثيري كه بر قيمت كالاهاي وارداتي و وضعيت تراز تجاري دارد، همگرايي بالايي با نرخ تورم كوتاه مدت (كالاهاي داخلي) نيز خواهد داشت. اين مساله مهمترين ريشه اهميت فوق العاده نرخ ارز براي مردم و به تعبيري تبديل شدن آن به مهمترين متغير اقتصادسياسي در كشور است. به دليل همگرايي نرخ ارز با تورم، مردم به محض افزايش نرخ ارز نگران نرخ تورم خواهند بود و مي دانند كه زمان تخليه آثار تورمي نقدينگي و پيامدهاي ناشي از عدم تناسب بخش واقعي و بخش اسمي فرا رسيده است. يا به تعبير ديگر، افزايش نرخ اسمي ارز، نتيجه بي تدبيري دولت­ها را آشكار مي­كند به همين دليل  دولت­ها در هر شرايطي، عدم افزايش نرخ ارز را به عنوان يك دستاورد به عموم معرفي مي­كنند و مردم نيز اين متغير را مبناي ارزيابي عملكرد دولت­ها مي­دانند. به همين دليل:

• دولت­ها تا جاييكه بتوانند از افزايش نرخ ارز اسمي ممانعت مي كنند
• در دور اول دولت­ها نرخ ارز ثبات بيشتري نسبت به دور دوم دارد تا جامعه راي دهندگان دولت حفظ شود
• انتقاد از دولت در بيان عموم مردم با مقايسه نرخ ارز قبل و بعد از هر دولت مطرح مي­شود.

راهبرد دولت­ها در مواجهه با بازار ارز

راهبرد اصلي دولت­ها در مواجهه با بازار ارز جلوگيري از افزايش نرخ ارز اسمي است. راهبرد تثبيت نرخ ارز اسمي دقيقاً همان چيزي است كه قانون­گذار سعي كرده است با تعيين نظام ارزي شناور مديريت شده در قوانين برنامه پنجم و ششم توسعه، مقابل آن بايستدكه متاسفانه توسط دولت­­ها ناديده انگاشته شده است. علت اين مساله هم عدم توجه به لوازم نظام ارزي شناور مديريت شده و تمهيد مقدمات براي تغيير نظام ارزي بوده است. به عبارت روشن­تر زماني­كه نظام ارزي كشور به شناور مديريت شده تغيير مي­كند، لازم است سياست­گذار لنگر اسمي اقتصاد را از نرخ ارز به ساير لنگر­هاي اسمي تغيير دهد. زيرا اقتصاد به يك لنگر انتظارات نياز دارد و فرآيند بازتعريف يك لنگر جايگزين فرآيندي زمان­بر و پيچيده است و حداقل لوازم زير را ميطلبد:

• تعريف يك چارچوب سياست پولي جديد (اعم از اهداف و ابزارها)
• اعلام يك متغير مياني به عنوان هدف بانك مركزي
• افزايش شفافيت و تقويت سياست­هاي ارتباطي بانك مركزي
• پايبندي به هدف اعلام شده و اعتبار (credibility) بانك مركزي

دولت علي رغم اعلام نظام ارزي شناور ولي همواره در زمان تصميم گيري در رابطه با موافقت يا مخالفت با افزايش نرخ ارز دچار يك ناسازگاري زماني مي­شود كه در آن، موافقت با افزايش نرخ ارز به نفعش نيست چون هنوز نتوانسته است انتظارت تورمي را از نرخ ارز تفكيك نمايد.

پيامدهاي منفي تثبيت نرخ ارز بر اقتصاد

1-تضعيف توليد و سرمايه گذاري

در شرايط تورمي كه همواره هزينه­هاي توليدكنندگان داخلي (دستمزد، مواد اوليه داخلي و ...) افزايش مي­يابد،  جلوگيري از افزايش نرخ ارز موجب تضعيف رقابت پذيري صادرات و تشويق واردات مي­شود. صادركنندگان كشورهاي تورمي همواره با افزايش هزينه­ها مواجه هستند كه لاجرم در قيمت كالاي صادراتي منعكس خواهد شد در حاليكه كشورهاي با تورم پايين نيازي به پيشنهاد افزايش قيمت به مشتريان خود ندارند، لذا اگر نرخ ارز ثابت باقي بماند، كشورهاي تورمي با ارز ثابت قدرت رقابت با ساير كشورها را نخواهند داشت و از بازار اخراج خواهند شد. علاوه بر اين، وارد كنندگان محصولات خارجي در داخل كشور نيز بازار را در دست مي­گيرند و راهبر بازار خواهند شد چراكه مارك آپ بالاتري نسبت به توليدكنندگان داخلي دارند.

به صرفه بودن واردات، طفيلي راهبرد تثبيت نرخ ارز در كشور بوده است كه انگيزه توليد و سرمايه گذاري را تخريب مي­كند و باعث مي­شود اگرچه دولت­هاي سعي در حمايت از صادرات دارند اما هيچ توفيقي در اين زمينه كسب نشود.

2-اسراف ذخاير ارزي كشور

در شرايطي كه كشور به واسطه فشارهاي بين­المللي و تحريم­هاي ظالمانه، هر روز با محدوديت بيشتري در ايجاد و دسترسي به ذخاير ارزي خود مواجه مي­شود، صيانت هر چه بهتر و بيشتر از ذخاير ارزي كشور بايد سرلوحه­ي سياست­گذار باشد. اما راهبرد ممانعت از افزايش نرخ ارز اسمي دقيقاً دولت را مجبور خواهد كرد ذخاير ارزي كشور را به بازار عرضه نمايد و منابع كمياب را هدر بدهد. به ويژه،  اگر اين تزريق با سياست­ تجاري و كنترل خروج سرمايه همراه نباشد، عملاً اسراف در منابع ارزي چندبرابر خواهد شد و عملاً  صيانت از ذخاير ارزي كشور به عنوان يك راهبرد ميان و بلندمدت قرباني مسائل سياسي و پوپوليزم خواهد شد.

صيانت از ذخاير ارزي كشور بايد براي تمامي دولت­ها و مستقل از هر ديدگاه سياسي به عنوان خط قرمز باشد،  اگر دولتي طرفدار مذاكره است، براي اينكه با دست پر بر ميز مذاكره حاضر شود بايد ذخاير ارزي بالايي داشته باشد و اگر دولتي طرفدار مذاكره نباشد باز هم براي تامين ارز كشور در ميان مدت بايد ذخاير ارزي بالايي داشته باشد.

بنابراين يكي ديگر از پيامدهاي منفي راهبرد تثبيت نرخ ارز اسمي، اسراف و هدر دادن منابع ارزي كشور در شرايط جنگ اقتصادي است.

3-ايجاد التهاب و افزايش بي­ثباتي اقتصاد

راهكار اصلي حفظ ارزش پول ملي كنترل تورم و رشد نقدينگي است و تا زمانيكه دولت نتوانسته است عامل اصلي كاهش ارزش پول ملي يعني تورم را كنترل كند، افزايش نرخ ارز در ميان و بلندمدت اجتناب ناپذير است. يعني دولت ابتدا با تزريق منابع گران سنگ ارزي خود تلاش مي­كند از افزايش نرخ ارز جلوگيري كند اما پس از مدتي ذخاير قابل عرضه در بازار به اتمام مي­رسد و نيروي انباشته در قالب جهش ارزي خود را نشان مي­دهد. بديهي است افزايش تدريجي نرخ ارز بسيار بهتر از وقوع شوك ارزي و افزايش دفعي آن است، لذا پيامد ديگر ممانعت از افزايش تدريحي نرخ ارز، ناكامي در تثبيت آن است. تمركز دولت­ها بايد بر ثبات بخشيدن (كاهش نوسانات) نرخ ارز و پيش­بيني پذيرتر كردن فضاي اقتصاد كشور براي سرمايه گذاري و توليد داخل باشد.

جايگاه نرخ ارز حقيقي در مداخلات ارزي

راهبرد دولت­هاي در مواجهه با  نرخ ارز بايد بر اساس سياست­هاي تجارت بين الملل كشور تنظيم شود و در اين ميان نرخ ارز حقيقي مهمترين سنجه و شاخص براي مداخله دولت محسوب مي­شود. يعني روند نرخ ارز حقيقي موضع دولت در مداخله را مشخص مي­كند نه نرخ ارز اسمي. زيرا نرخ ارز حقيقي سنجه وضعيت رقابت پذيري كالاهاي توليد داخل است. اگر دولت بخواهد رقابت پذيري محصولات صادراتي را حفظ كند بايد به فكر تثبيت نرخ ارز حقيقي باشد، اگر بخواهد رقابت پذيري محصولات صادراتي را افزايش دهد افزايش نرخ ارز حقيقي توصيه مي­شود. برخي از كشورها نظير چين با هدف ترغيب صادرات افزايش نرخ ارز حقيقي (كاهش ارزش پول ملي) را به عنوان راهبرد خود معرفي كرده‌­اند.

نمودار ۲- نرخ ارز حقیقی چین

نرخ ارز حقيقي نرخ ارز اسمي تقسيم نسبت تورم داخل و كشورهاي خارجي است. تثبيت نرخ ارز حقيقي به معناي افزايش نرخ ارز به ميزان تفاضل تورم ما از تورم كشورهاي خارجي است.

متاسفانه علی­رغم اینکه در تمامی اسناد و سیاست­های کلی از جمله سیاست­های کلی اقتصاد مقاومتی رونق صادرات یا برون­گرایی و صادرات محوری اقتصاد کشور مورد تاکید قرار گرفته، روند نرخ ارز حقیقی کشور با این راهبرد نه تنها هماهنگ نبوده بلکه کاملاً خلاف آن بوده و صادرات را تضعیف کرده است. روند نرخ ارز حقیقی از ابتدای دهه­ی هشتاد تا سال ۱۳۹۰ یک روند نزولی با شیب تند، را تجربه کرد و طی این بازه ۵۰ درصد کاهش یافت. افزایش درآمد­های نفتی در این سال­ها موجب افزایش قدرت بانک مرکزی در مداخله و ممانعت جدی از افزایش نرخ ارز بود و خروجی آن کاهش شدید نرخ ارز حقیقی و وقوع پیامد‌های فوق­الذکر بوده است. با اعمال دور قبلی تحریم­ها در سال­های ۹۱ و ۹۲ شاهد افزایش نرخ ارز حقیقی بودیم، اما پس از روی کار آمدن دولت یازدهم مجدداً روند نزولی نرخ ارز حقیقی آغاز شد طی سال­های ۹۲ تا ۹۵ نرخ ارز حقیقی ۳۵ درصد کاهش را تجربه کرد.

نمودار ۳- نرخ ارز حقیقی (سال پایه ۱۳۵۱)

مداخلات صحيح دولت در بازار ارز چگونه بايد باشد؟

با اين توضيحات ممكن است اين سوال پيش بيايد كه پس دولت چه وظيفه­اي در قبال حفظ ارزش پول ملي دارد و اگر اين مداخلات در بازار ارز پذيرفته نيست چه مداخلاتي توصيه مي­شود؟

نكته­ي اول اينكه اين گزارش، مداخله دولت با هدف تثبيت نرخ ارز اسمي را زير سوال برد نه هر مداخله­اي. دولت براي حفظ ارزش پول ملي وظايف مهم و سنگيني بر عهده داشته است كه از قضا به دليل عدم انجام آن­ها نرخ برابري ارز هر روز كاهش يافته است.

نكته دوم اين­كه با توجه به راهبرد­هاي كشور در حوزه تجارت بين الملل، دولت بايد از كاهش نرخ ارز حقيقي جلوگيري كند و سنجه مداخلات دولت در بازار ارز نرخ ارز حقيقي باشد نه نرخ ارز اسمي.

نكته سوم اينكه مهمترين وظيفه بانك­ مركزي و دولت در راستاي حفظ ارزش پول ملي، مهار تورم است كه با كنترل رشد نقدينگي  و مهار پيش­ران­هاي آن (نظام بودجه ريزي و نظام بانكي) محقق مي­شود.

مداخلات بانك­هاي مركزي علاوه بر حركت در راستاي راهبرد تجاري كشور، با هدف كاهش نوسانات نرخ ارز نيز دنبال مي­شود. يعني بانك مركزي ممانعتي براي افزايش روند نرخ ارز ندارد اما سعي مي­كند با معرفي ابزارهاي مشتقه و مداخلات مستقيم از نوسانات كوتاه مدت در بازار ارز جلوگيري نمايند.

با توجه به مطالب گفته شده، توصيه­هاي سياستي زير قابل ارائه است:

1. تغيير راهبرد تثبيت نرخ ارز اسمي به عدم ممانعت از كاهش نرخ ارز حقيقي و سازگار ساختن راهبرد ارزي با راهبرد تجاري كشور
2. ايجاد چارچوب­هاي سياست­گذاري پولي و تعريف لنگر اسمي جايگزين باورپذير
3. معرفي ابزارهاي مشتقه ارزي
4. انجام مداخلات به منظور كاهش نوسانات كوتاه مدت حول روند بلندمدت نرخ ارز
5. تشكيل بازار متشكل حواله و اسكناس ارز با هدف ارتقاي شفافيت در معاملات ارزي