تطبیق لایحه بودجه سال ١٣٨٩ کل کشور با سند چشم‌انداز‌ و سیاست‌های کلی

خلاصه

نظر به ضرورت توجه به سیاست‌های توسعه و اهداف و الزامات چشم‌انداز‌ در تهیه و تدوین برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سالیانه کشور
نشست تخصصی با عنوان: «تطبیق لایحه بودجه سال ١٣٨٩ کل کشور با سند چشم‌انداز‌ و سیاست‌های کلی» توسط گروه پژوهشی برنامه و بودجه معاونت پژوهش‌های اقتصادی مرکز تحقیقات استراتژیک مجمع تشخیص مصلحت نظام، روز دوشنبه ١٩ بهمن ١٣٨٨ در سالن همایش آفتاب این مرکز به ریاست دکتر محمدباقر نوبخت معاون پژوهش‌های اقتصادی مرکز و با حضور دکتر احمد صمیمی سرپرست گروه پژوهشی برنامه و بودجه و اعضای این گروه و جمعی از صاحبنظران و کارشناسان دستگاه‌های اجرایی و دانشگاهی برگزار شد.

در این نشست سخنرانان زیر حول محوهای یاد شده ایراد سخن نمودند:
جناب آقای دکتر محمدباقر نوبخت، معاون پژوهش‌های اقتصادی / خیر مقدم و تبیین اهداف نشست
جناب آقای مهندس رحیمی‌دانش، عضو گروه پژوهشی برنامه و بودجه / تحلیل کلیات بودجه و ساختار فنی آن
سرکار خانم دکتر رویا طباطبایی/ مدیر گروه پژوهشی شاخص‌سازی و آینده‌پژوهی / اقتصاد ایران در سال ١٣٨٩ با استفاده از شاخص ترکیبی آینده‌نگر
جناب آقای اکبر ترکان / بررسی بودجه عمرانی در لایحه بودجه ١٣٨٩
بحث و تبادل نظر (پرسش و پاسخ)
جناب آقای دکتر احمد صمیمی، سرپرست گروه پژوهشی برنامه و بودجه / جمع‌بندی مباحث و ارائه پیشنهادات راهبردی

نتایج

تحلیلی کلان بر لایحه بودجه سال 1389 / دکتر احمد صمیمی
1- لایحه بودجه در خلاء برنامه پنجم تدوین شده است.
2- در سخنان رئیس جمهور هنگام تقدیم لایحه به مجلس هم اشاره¬ای به سیاستهای کلی برنامه و سند چشم¬انداز نشد و صرفاً به قانون هدفمند کردن یارانه و قانون سیاستهای اصل 44 اشاره شد.
3- لایحه بودجه سال 1389 فاقد ماده واحده می¬باشد. در واقع در ماده واحده به دولت اجازه داده می-شد که نسبت به ارقام بودجه اعمال مدیریت کند.
4- در بند (1) مشخص نمی¬باشد که فاعل چه ارگانی است، فعل بکار رفته شخص ثالث می¬باشد و ذکری از مجری (دولت) نشده است، از آنجا که لایحه بودجه یک (اجازه) می¬باشد می¬بایستی در این بند یا در بند (1) اشاره و ذکر شود که «به دولت اجازه داده می¬شود که ...» (در واقع همان شکل متعارف ماده واحده)
5- بـرخـلاف نـص صـریـح ماده 1 قانون محاسبات عمومی و رویه بیـش از سه دهه قانون¬گذاری با استفاده از عباراتی چون «دستگاه اصلی» و «زیرمجموعه» و «واحدهای ذیربط» کلیه طبقه¬بندی¬ها و شماره¬های شناسایی (کد دستگاه) از بین رفته است.
6- براساس ماده 68 قانون محاسبات عمومی ضروری است که بودجه دستگاههای قانونی وابسته به وزارتخانه¬ها و مؤسسات بصورت جداگانه و کامل به تصویب برسد که سازمان زمین¬شناسی، سازمان دامپزشکی، سازمان شیلات ایران، سازمان بهزیستی، مرکز آمار ایران و ... (حداقل 120 دستگاه) و دانشگاهها باید هر یک برحسب دستگاه برنامه در لایحه درج گردد.
7- در مورد عبارت «واحدهای ذیربط» ابهام وجود دارد لیکن استنباط از اسامی دستگاهها و ردیفهای ذیل دستگاههای اصلی جدول شماره 2 می¬باشد که در این صورت «سازمان تبلیغات اسلامی»، مرکز «جهانی علوم اسلامی» «شورای عالی حوزه علمیه قم» و ... چگونه بعنوان واحدهای ذیربط معاونت برنامه-ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهوری که دارای وظایف مشخص می¬باشد تلقی گردیده¬اند؟
بنظر می¬رسد چون امکان درج اینگونه دستگاههای اجرایی در ذیل دستگاه اصلی دیگری درج وجود نداشته و همین علت باعث یک عارضه ضمنی در لایحه بودجه شده است.
8- درج جـدول «مصارف دسـتگاههای اجـرایی» برحسـب برنامه هیچـگونه اطـلاعی ارائه نمی¬نمایند و صرفاً برای استفاده از مفاد ماده 79 قانون تنظیم (جابجایی 30% اعتبارات برنامه) درج شده است.
9- نکته مهـم در جـداول عدم وجـود عناوین و طبقــه¬بندی فصـول ذیل امـور می¬باشــد که با حـذف طبقه¬بندی فصل، در ذیل یک دستگاه اصلی «نهاد ریاست جمهوری – معاونت علمی و فناوری رئیس جمهوری» چند بار برنامه «پژوهشهای کاربردی» با شماره برنامه¬های (که تحت عنوان کد دستگاه درج شده است) مختلف تکرار می¬شود.
10- آغاز حجم زیادی از طرحهای جدید در حالیکه متوسط طول عمر طرحهای تملک دارایی سرمایه-ای کشور بسیار بالاتر از حد متعارف است به معنی افزایش متوسط طول عمر کل طرحها است چون منابع محدود است و تعدد طرحها، سهم دیگر طرحها را کاهش داده و در نتیجه طول عمر ساخت طرحها افزایش می¬یابد. این موضـوع وقتی خود را بیشـتر نشان می¬دهد که به تخصیص دارایی/ سرمایه بودجه سال 1388 در 11 ماهه سالجاری نگاه کنید.
11- بودجه شرکتهای دولتی
با توجه به تعریف قانونی بودجه کل کشور ضروری است بودجه شرکتهای دولتی به تفکیک جهت تصویب در لایحه درج شود، تصویب خلاصه منابع و مصارف شرکتها قسمتی از مجموعه بودجه شرکتهای دولتی می¬باشد و به تنهایی کفایت نمی¬کند.
یکی از مسائل اساسی در سالهای اخیر بودجه شرکتهای دولتی و نیز تعداد شرکتهای نسل دوم و سوم بوده است. باید در بخش شرکتهای دولتی لایحه روش جدید بودجه نویسی بویژه با توجه به سیاستهای کلی اصل 44 شفاف، گویا و راهبردی تدوین می¬شد که نه تنها این مهم رخ نداده است بلکه در تعارض با اصل 5 قانون اساسی، مواد (1) و (68) قانون محاسبات عمومی و مواد 1، 12، 19، 30 و 34 قانون برنامه و بودجه، اصولاً بودجه شرکتهای دولتی غیرشفاف شده است.
12- اعمال فشار مالی بر شرکت¬های دولتی و واریز بخش قابل توجهی از سود آنها به خزانه،‌ در کنار تثبیت قیمت¬ها،‌ منجر به افزایش کارایی آنها نشده و تنها منجر به تضعیف یکی از مؤلفه¬های مهم رشد اقتصادی خواهد شد.
13- شفافیت بودجه به مراتب نسبت به لوایح گذشته کاهش پیدا کرده است
14- تداخل بیش از حد حوزه سیاستی بودجه در حوزه فنی، لایحه را از حداقل داشته¬های فنی و تخصصی محروم ساخته است
15- اختلالات شکلی و فرمی کاملاً در محتوای بودجه اثر گذاشته است و لایحه بودجه را فاقد مبانی و اصول اولیه بودجه¬ریزی نموده است.
16- به علت عدم ارائه ارقام مصوب بودجه سال جاری و عملکرد بودجه سال گذشته امکان ارزیابی و تطبیق لایحه 1388 با بودجه سال گذشته محدود شده است. موضوعی که در نظام بودجه¬نویسی کشور عادی بوده و سالهای متعدد عمل می¬شد.
17- رشد بودجه (به تنهایی و بدون در نظر گرفتن آثار پولی آن) در مقیاس¬های ذکر شده، رشد تورم و گسترش دولت را به دنبال خواهد داشت.
18- تأمین منابع مالی بودجه مستلزم افزایش قابل توجه وابستگی بودجه به نفت از طریق فروش هر چه بیشتر ارز به بانک مرکزی است. (افزایش رقم واقعی وابستگی بودجه به نفت از 365 دلار به 610 هزار میلیارد)

برخلاف آنچه در ظاهر لایحه دیده می¬شود منابع نفتی لایحه 610.069 ریال و نه 365.377 میلیارد ریال.



19- افزایش قابل توجه وابستگی بودجه و تراز پرداخت¬ها به نفت و در حاشیه قرار گرفتن صندوق توسعه ملی نگران کننده است.

استفاده از درآمد حاصل از صادرات نفت خام
میزان صادرات = 2.350.000 بشکه در روز
قیمت فروش = 65 دلار برای هر بشکه
جمع ارز حاصل از فروش = 55.753 میلیون دلار = 65 دلار × 365 روز × 2.350.000
• واریز به صندوق توسعه ملی (معادل 20%) میلیون دلار 11.153
• باقیمانده برای امور دولتی و سهم شرکت نفت 44.600 = 11.151 – 55.753
• سهم شرکت نفت معادل 30% ارزش تولید نفت
کل ارزش تولید 94.900 = 65 دلار × 365 × 4.000.000 بشکه
سهم شرکت نفت میلیون دلار
سهم دولت میلیون دلار 16.130 = 28.470 – 44.600 (1)
چنانچه نرخ تسعیر هر دلار 9.850 ریال محاسبه شود، درآمد حاصل از صادرات نفت خام برای دولت 158.880 میلیاد ریال خواهد شد: میلیارد ریال 158.880 = 9.850 × 16.130
که در لایحه بودجـه 265.376.700 میلیـون ریال درج شـده است. از منابع حاصل از صادرات فرآورده¬هـای نفتی اطلاع در دست نیست. لیکن چنانچه مجموع درآمد حاصل از صادرات فرآورده¬های نفتی را 10 میلیارد دلار فرض کنیم، 2 میلیارد دلار آن به صندوق توسعه ملی و 3 میلیارد دلار آن به شرکت نفت اختصاص خواهد یافت و در نتیجه 5 میلیارد دلار برای امور دولتی باقی می¬ماندکه با احتساب هر دلار 9.850 ریال مبلغ 492.500 میلیارد ریال به رقم صادرات نفت خام (سهم دولت) اضافه می¬گردد.
میلیارد ریال 208.130 = 49.250 ریال فرآورده نفتی + 158.880 ریال صادرات نفت خام
حال چنانچه در نظر باشد رقم مندرج در لایحه کاهش نیابد قیمت هر دلار به شرح زیر خواهد شد.
* ریال حاصل از صادرات نفت خام و فرآورده سهم دولت 265.376.700 میلیون ریال
* ارز حاصل از صادرات نفت خام و فرآورده سهم دولت 21.130 = 5.000 + 16.130 میلیون دلار
قیمت فروش هر دلار =
بدین ترتیب بهای هر دلار در طول سال 1389 می¬بایستی حدود 12560 ریال تعیین گردد.
با فروض فوق بهای نفت براساس نظر دولت تعیین شده است (هر بشکه 65 دلار) مبلغ 134.666.600 میلیون ریال منابع حاصل از صندوق توسعه ملی از لایحه بودجه حذف می¬گردد که در مقابل هزینه¬ها و مصارف کاهش می¬یابد. متوسط بهای فروش هر دلار نیز به 12560 ریال افزایش می¬یابد که 27.5 درصد رشد قیمت دلار را بدنبال خواهد داشت.
20- رشد چشمگیر نقدینگی دلیل افزایش خالص دارایی خارجی بانک مرکزی می¬تواند بسیار هشدار دهنده باشد.
21- رشد بالای واردات به منظور تأمین منابع ریالی بودجه، منجر به اعمال فشار بر واحدهای تولیدی و افزایش بیکاری خواهد شد.
22- در مجموع افزایش تورم همراه با بیکاری،‌ کاهش رشد اقتصادی، افزایش وابستگی بودجه و تراز پرداخـت¬ها به درآمـدهای حاصـل از صادرات نفت خام، تضعیف بخش¬های تولیدی اعم از بخش خصوصی و شرکـت¬های دولتی و انفعـالی سیاست¬های پولی از سیاست¬های ملی، از پیامدهای نگران-کنندة اجرای اصلاحیه (در واقع متمم بودجه سال 1388) و لایحة بودجة سال آینده است.
23- اگرچه ظاهراً به نظر می¬رسد احکام تبصره¬ای در ابتدای لایحه حذف شده است، ولی بدلیل ضرورت داشتن حکم قانونی بـویژه برای درآمـدها بسیـاری از احکام تبـصره¬ای در 13 بند ابتدای لایحه و در احکام تنفیذی در بند 9 به مراتب بیشتر از تبصره¬های لوایح قوانین سالهای گذشته می¬باشد.
24- با توجه به 39 دستگاه اصلی لایحه و ماده 79 قانون تنظیم کلیه اعتبارات بودجه در اختیار مطلق دولت قرار خواهد گرفت که مغایر با اصول 52، 53 و 54 قانون اساسی است.
25- بودجه شرکتهای دولتی ارائه نشده است که خلاف ماده (1) قانون محاسبات و ماده (11) قانون برنامه و بودجه و ماده (2) قانون تنظیم می¬باشد.
26- اصلی – فرعی کردن دستگاهها و چیدمان دستگاهها ذیل یکدیگر کاملاً سلیقه¬ای بوده از یک منطق بودجه¬ای برخوردار نیست.
27- سیاست، اهداف قانونی و رویکردهای محوری دولت در لایحه مشهود نیست و این مغایر با شفاف سازی بودجه است. این در حالی است که بودجه 1389 در خلاء برنامه¬ای تتدوین می¬شود.
28- طبق ماده 68 قانون محاسبات می¬بایست بودجه هر یک از دستگاهها و وزارتخانه و مؤسسات دولتی و واحدهای وابسته باید بطور کامل و جداگانه درج شود که لایحه مغایر این حکم است.
29- فرآینده بودجه¬ریزی چهار مرحله مشخص دارد که شامل تهیه، بررسی و تصویب، اجرا و نظارت است [(مواد 19، 30، 34 قانون برنامه و بودجه) ماده 31 قانون محاسبات عمومی] این شکل و فرم لایحه بودجه تصویب، اجراء و نظارت را کاملاً مخدوش کرده است.
30- جابجایی اعتبارات در طرحهای مختلف بصورت درخواست شده موجب می¬شود که اعتبارات از امور، فصول و برنامه (Program) جابجا شود. جابجایی اعتبارات عمرانی (مخصوصاً طرحهای ملی) می¬بایستی در محدوده فصل ذیربط انجام گردد. لذا دادن چنین اختیاری به معنی قبول عدم وجود برنامه در بخشها و فصول می¬باشد.
31- جزء های «ب، ج، هـ» از بند 2 لایحه، قدرت جابجایی اعتبارات را به دولت داده که این حجم جابجایی با اصول فنی بودجه¬نویسی در تعارض است و نظارت مجلس را کاهش می¬دهد.
32- این حکم بمنزله تصویب اصلاحیه بودجه در قسمت هزینه¬ها و دستگاههای اجرایی می¬باشد. (آیا رعایت ماده 79 قانون تنظیم ضروری می¬باشد؟)
33- جزء «د» بند 2 چنانچه اعتبارات عمرانی را 300 هزار میلیارد ریال فرض کنیم و با توجه به این امر که در مورد ماده 10 قانون تنظیم نیز اعتبارات عمرانی کسر می¬گردد. عملاً تصویب اعتبارات عمرانی بصورت جداگانه توسط مجلس شورای اسلامی بلاموضوع می¬گردد. بند (2- ب) نیز مزید به علت می-گردد.
34- جزء «هـ» بند 2 بمنزله اصلاحیه بودجه می¬باشد و یک مورد ابهام نیز وجود دارد که آیا افزایش اعتبارات متفرقه از محل اعتبارات هزینه¬ای و عمرانی غیرمتفرقه نیز مجاز می¬باشد؟
35- در جزء «ز» بند 2 شماره ردیف و میزان اعتبارات اختصاصی متمرکز باید درج شود.
36- جزء «الف» بند 3 تسهیلات باقیمانده فاینانس و بیع متقابل طی برنامه چهارم ابقاء شده است. باقی مانده اعتبارات مربوطه باید در جدولی به اطلاع و تصویب مجلس برسد در حالیکه دولت فقط حکم به ابقاء داده است و این به کاهش نظارت مجلس می¬انجامد.
37- جزء «ب» بند 3 چون اوراق ارزی توسط دولت عمل می¬شود مثل استقراض است و باید در بودجه دیده شود که در لایحه لحاظ نشده است با توجه به هزینه¬های مترتب بر اخذ وام (اوراق مشارکت خارجی) ضروری است عناوین و مشخصات طرحهای مذکور در پیوست درج و میزان وام هر یک مشخص گردد یا قسمتی برای این 5/1 میلیارد یورو اختصاص داده شود. مانند طرحهای وامی بانک جهانی و بانک توسعه اسلامی. در مورد ضرورت و عدم ضرورت نیز می¬بایستی جداگانه بحث نمود.
38- اجزاء «ج، د، هـ» از بند 3 مجوزهای متنوع انتشار اوراق را اعطاء کرده است که راهبری، هدایت، آثار و پیامدهای آن نامشخص است. با توجه به پرداخت یارانه¬های واردات بنزین توسط شرکت نفت (یا نهادهای وابسته به آن) و عدم اولویت به سرمایه¬گذاری در این بخش، در خقیقت با این حکم می¬خواهیم، یک میلیارد یوروی اوراق مشارکت برای واردات بنزین تأمین کنیم.
39- در جزء «د» بند 3 موارد و مشخصات طرحها و شرکتهای مجری می¬بایستی در یک جدول به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد.
40- در جزء «هـ» بند 3 معمولاً اوراق مشارکت را برای یک یا چند سال منتشر می¬نمایند لذا باید مشخص شود که براساس کدام توجیه شهرداری¬ها در سالهای میان مدت دارای اعتبارات و وجوه لازم برای بازپرداخت اوراق و حداقل 15-16 درصد سود (جایزه) آن خواهند شد.
41- در جزء «الف» بند 4، تبصره 38 قانون بودجه سال 1358 (حکم دائمی) که به شفاف سازی درآمدهای نفتی می¬پردازد در قانون یکساله (لایحه بودجه) ملغی الاثر شده است. (تبصره مذکور از افتخارات نظام بودجه¬نویسی کشور در شفاف¬سازی است) جهت اعلام نظر در مورد این بند می¬بایستی ارقام مورد اشاره (در این قانون) 30%، 11% و 25% را مشاهده نمود. نکته مهم مبنای درصدهای فوق می-باشد. بدین معنی با قبول تولید روزانه 4 میلیون بشکه سهم شرکت نفت روزانه 2/1 میلیون بشکه نفت خام خواهد شد، اطلاعات میعانات و گاز طبیعی نیز در اختیار نیست، لذا آگاهی از این ارقام جهت اظهار نظر ضروری است و چنانچه در بودجه درج می¬گردند عناوین طرحها و پروژه¬ها نیز می¬بایستی مشخص گردند.
42- در بند 5 موضوع 5/2 درصد هزینه خدمات مدیریت عمرانی برای سازمان هدفمند سازی یارانه¬ها مشخص نیست چگونه عمل خواهد شد. اضافه شدن سازمان هدفمند سازی یارانه¬ها (با حدود 400 هزار میلیارد ریال اعتبار) در این بند تکراری جای تأمل دارد. چنانچه رقم هدفمند سازی (50%، 30% و 20%) لذا این 5/2 درصد یعنی حدود 10 هزار میلیارد ریال در محاسبات نبوده است. ضمن اینکه در زمینه تخصیص اعتبارات یارانه نیز ابهام وجود دارد.
43- برداشت از حساب سازمان بنادر نیاز به قانون می¬باشد، لذا بدون تحلیل در مورد میزان آن، وجود حکم ضروری به نظر می¬رسد.
44- جزء «الف» بند 7 از طرفی خلاف ماده 64 قانون خدمات کشوری است که ضریب را باید مجلس و در لایحه بودجه سالانه تصویب کند و از طرفی مغایر با ماده 125 همین قانون است که افزایش ضریب را معادل تورم سالانه می¬داند. دولت این اختیار را از مجلس گرفته و به خود اعطاء کرده است. (تداخل قوا)
45- جزء «ج» بند 7 در واقع انبساط بودجه هزینه¬ای است و باعث افزایش سقف اعتبارات هزینه¬ای خواهد شد.
46- در جزء «ل» بند 7 از همین ابتدا اصلاحیه بودجه سال 1389 پیش¬بینی شده است. که مغایر با اصول اولیه بودجه¬نویسی است و حاکی از غیرواقعی بودن اعداد و ارقام لایحه است.
47- در جزء «ک» بند 7، قانون مصوب مجلس در لایحه یکساله بودجه ملغی الاثر شده است و این تداخل در قوا است. در ضمن قانون دائمی را نمی¬توان با قانون یکساله اصلاح یا لغو کرد. ضمن اینکه این امر با کوچک کردن حجم و اندازه دولت در تعارض است.
48- جزء «الف» بند 8 در زمینه فروش اموال منقول و غیرمنقول احکام لازم در قوانین وجود دارد. چانچه هدف اختصاص 5% به تعاونی مسکن و اعتبار کارکنان می¬باشد، (که امر صحیحی نمی¬باشد) وجود حکم ضروری است، در غیر اینصورت نیاز به حکم نداریم. در ماده 5 قانون وصول و سایر احکام در این زمینه وجود دارد. (ماده 89 قانون تنظیم در زمینه فوق – قسمتی از اموال – دارای حکم است)
49- در جزء «الف» بند 2 در زمینه فروش طرحهای نیمه تمام و آماده بهره¬برداری در سال 1388 نیز حکم داریم پس از اخذ عملکرد، نسبت به تکرار آن اقدام نمائیم. تا آنجا که اطلاعات وجود دارد این بند عملکرد نداشته یا بسیار ضعیف می¬باشد. (ماده 89 قانون تنظیم در این مورد حکم دارد)
50- جزء «ب» بند 8 مشابه حکم در برنامه چهارم وجود دارد. چنانچه تنفیذ نگردد، وجود چنین حکمی برای یک امر بلندمدت در لایحه بودجه به معنی تکرار حکم در سالهای آینده خواهد بود. نیاز به قانون جداگانه دارد.
51- در جزء «د» بند 9 به منظور شروع نظام بودجه¬ریزی عملیاتی چند دستگاه به عنوان نمونه انتخاب شده است که این خود اقرار دولت به عدم استقرار بودجه¬ریزی عملیاتی تاکنون می¬باشد. (ادعایی که چند سالی است دولت روی آن مانور می¬کند)
52- بند 9 در صورت عدم تنفیذ در برنامه پنجم، وجود این حکم ضروری است. در مورد اینکه می-بایستی در قالب بودجه تنفیذ گردد یا قانون مستقل، نیاز به بحث حقوقی می¬باشد.
53- جزء «الف» بند 10 حکم بسیار خطرناکی است و اصولاً وضع عوارض از وظایف و تکالیف شورای اقتصاد نمی¬باشد. آنهم شورای اقتصادی که بطور دستوری مصوبه می¬گذراند. در زمینه عوارض در هر مورد نیاز به مجوز قانونی دارد و شورای شهر نیز در این زمینه اختیار دارد. (در این مورد در سالهای اولیه انقلاب در نبود شورای شهر اختیار به وزیر کشور داده شده بود)، لذا می¬بایستی مواردی که لغو و یا اصلاح می¬گردد مشخص گردد و در ضمن این استنباط نیز وجود دارد که شورای اقتصاد در موارد جدید نیز می¬تواند عوارض تصویب کند مانند عوارض خروج از شهر یا کشور، عوارض دروازه¬ای (که لغو شده است) و یا سایر عوارض، لذا می¬بایستی موارد جدید که قانون ندارد، جداگانه مشخص گردد.
54- در جزء «ب» بند 10 در سطـر اول به غـیر از بـورس از عـبارت «یا سامانه¬هایی که توسط وزارتخانه¬های بازرگانی و نفت ...» آمده است که بستر فساد تعاملات دولتی خواهد بود. این سامانه¬ها باید به دقت تعریف شود.
55- در جزء «ب» بند 10، ماده 17 قانون مدیریت خدمات کشوری برای سال 89 ملغی الاثر شده است. که این اصلاح قانون دائمی در لایحه بودجه سنواتی است و با اصول اولیه قانون نویسی مغایرت دارد.
56- جزء «د» بند 10 در زمینه پرداخت مطالبات دستگاههای دولتی از یکدیگر، حکم دائم داریم. در سالهای قبل تبصره 12 قوانین بودجه در این زمینه اجرا می¬شد، حکم دائمی آن را می¬توان یافت.
57- جزء «هـ» بند 10 حکم خوبی است لیکن بودجه¬ای نمی¬باشد.
58- بند 11 مغایر با قانون سیاستهای کلی اصل 44 می¬باشد.
59- بند 13 و اجزاء آن در کل مغایر با بند 22 سیاستهای کلی برنامه پنجم می¬باشد.
? اساسنامه صندوق می¬باید به تصویب مجلس برسد که دولت این اختیار را به خود اعطاء کرده است
? مصارف صندوق خلاف ماهیت تشکیل صندوق است به طور مثال:
• بند 13 سایر موارد قانونی یعنی چه؟
• بند 12 آزاد و در اختیار شخص رئیس جمهور است
• بند 9 تأمین کسری بودجه از محل صندوق
• بند 8 استناد به لایحه برنامه پنجم (بند د ماده 93) که هنوز تصویب قانونی نشده است
• بند 5 اعطاء تسهیلات به خارجیان برای جلب سرمایه خارجی (طنز به نظر می¬رسد)
• تبصره 3 ذیل بند 13 در واقع نوعی اجازه برای برداشت از صندوق بدون نظارت مجلس می¬باشد.
60- تعداد ردیفهای متفرقه (جدول شماره 9 لایحه) زیاد و با حجم اعتبارات بالا حاکی از عدم شفافیت دولت در بودجه است (314.000 میلیارد ریال) و مغایر با اصول اولیه بودجه¬ریزی مبتنی بر عملکرد (بودجه عملیاتی) است.
61- اعتبارات مربوط به سفرهای رئیس جمهور برای تعهدات سالهای گذشته بالای 2.000 میلیارد ریال و برای سالجاری 800 هزار میلیارد ریال لحاظ شده است که خلاف توزیع اعتبارات بخشی و استانی می-باشد.
62- به منظور تأمین منابع هدفمند کردن یارانه¬ها 400 هزار میلیارد ریال در لایحه منظور شده است در حالی که در قانون هدفمند کردن یارانه¬ها (تبصره 3 ذیل بند ب ماده 1) صرفاً 200 هزار میلیارد ریال مجوز داده شده است.
63- میل به احاطه تشکیلاتی دولت در لایحه دولت مشهود است.
64- میل به مرکزیت مالی دولت در لایحه دولت مشهود است.
65- کاهش نقش نظارتی مجلس در جای جای لایحه قابل رویت است.
66- طبق ماده 29 قانون سیاستهای کلی اصل 44 می¬باید تمام منابع و مصارف حاصل از واگذاری¬های شرکتهای مشمول در یک جدول به رویت و تصویب مجلس برسد که این جدول در لایحه دیده نمی-شود. و از طرف دیگر این واگذاریها باعث کاهش حجم اعتبارات شرکتهای دولتی نشده است. (2.791 در بودجه 88 به 3.861 افزایش یافته است)


نکته آخر
آسیب¬های اجتماعی بودجه دولت بر اقتصاد ملی و آثار آن بر عملکرد اقتصاد کلان و خصوصاً بخش خارجی اقتصاد بسیـار گسترده و وسیـع است و یکی از مـطالبی است که دولتمردان می¬باید همواره مورد نظر داشته باشند. تجارب کشورهای مختلف در حال توسعه و تجربه ایران در نیمه اول دهه هفتاد نیز حکایت از آن دارد که تخریب نظام مالی از حوزه بودجه دولت آغاز می¬شود و پس از طی سازوکارهای فرآیندهای پولی، در حوزه بخش خارجی به بن¬بست منتهی می¬شود. همین وضعیت در اقتصـاد ایران در حال شکل¬گیری است. اما قبل از بحث در خصوص سازوکارها و مکانیزم¬ها لازم است، آسیب¬ها و تهدیدهای بودجه در دولت مورد رسیدگی قرار گیرد. این آسیب¬ها را می¬توان فهرست¬وار بشرح زیر خلاصه کرد:
1- اتکاء به درآمد نفت و عدم توسعه نظام مالی متکی بر مالیاتها
2- همراهی بودجه و سیکلهای جهانی قیمت نفت و لذا ذاتی شدن تورم در اقتصاد ملی
3- انبساط بودجه¬ای همراه با افزایش قیمت نفت و عدم امکان انقباض بودجه در افت قیمت نفت
4- گسترش و بزرگ شدن دولت و نهادهای دولتی و وابسته به دولت با افزایش قیمت نفت، این بیماریها در اقتصاد ایران سابقه¬دار است، اما ترتیبات مقابله با این تهدیدات تا حدودی در قانون برنامه چهارم دیده شده بود، که متاسفانه مورد بی¬عنایتی واقع شده است.
مکانیزم¬های اثرگذار و منتج به تخریب نظام مالی کشور از انبساط بودجه¬ای شروع می¬شود. انبساط بودجه¬ای رشد نقدینگی و افزایش قیمت¬ها را بدنبال دارد. حساسیت دولت به تورم، در شرایط بهبود قیمت نفت و وضعیت مساعد ذخایر ارزی کشور، رشد سریع واردات را بدنبال دارد. در چنین شرایطی اگرچه رشد قیمت کالاها و خدمات غیرقابل تجارت بصورت کنترل نشده ادامه می¬یابد، اما حساسیت دولت¬ها به تورم، افزایش قیمت¬ها را با اتکاء سنگین به واردات و تقلیل رشد قیمت کالاها و خدمات قابل تجارت، تحت تأثیر قرار می¬دهد. این مکانیزم باعث آنست که بی¬انضباطی مالی خروج و ظهور سنگین و غیرقابل تحملی در حوزه متغیرهای پولی نداشته باشد. اتکاء سنگین به واردات چنانچه با افت سیکلی قیمت نفت و کاهش یا توقف فاینانس¬های خارجی همراه شود، بحران تراز پرداختهای کشور را بدنبال خواهد داشت. این فرآیندی است که از آن بعنوان تعدیل اجباری و غیرقابل اجتناب یاد می¬شود.
چهار تحول عمده در تراز پرداختهای خارجی کشور در سال آینده قابل پیش¬بینی است که تراز اساسی تراز پرداخت¬ها را تحت تأثیر قرار می¬دهد:
1- افت قیمت نفت نسبت به سال جاری که منجر به تضعیف تراز حسابجاری می¬شود.
2- شدت رشد واردات، خصوصاً برای مبارزه با تورم، که احتمالاً رقم واردات را در سال آینده فراتر از 60 میلیارد دلار قرار می¬دهد.
3- منفی شدن بزرگ حساب سرمایه، بدلیل قطع احتمالی فاینانس¬های بلندمدت و میان مدت و تقلیل قابل توجه فاینانس¬های کوتاه مدت بانکی.
4- بازگشت ارزش دلار به برابری میان مدت که اگر بمیزان قابل توجهی محقق شود باعث منفی شدن عدد تغییرات نرخ ارز خواهد شد.
این پیش¬بینی¬ها اگر با درجه احتمال محقق شود آنگاه باید از سال آینده شاهد تغییرات منفی بزرگ موازنه کل تراز پرداخت¬های خارجی کشور بود.

پیشنهادات و راهکارهای اجرایی
احکام با ماهیت ذیل حذف شوند:
اختیارات دولت است
فاقد ماهیت بودجه¬ای است
قوانین اصلی را اصلاح کرده است
وظایف و تکالیف قانونی است
با توجه به خلاء برنامه حاکم بر لایحه بودجه، پیشنهاد می¬شود لایحه از مناظر ذیل رصد گردد:
سیاستهای کلی ابلاغی برنامه پنجم
قانون برنامه و بودجه، قانون محاسبات عمومی، قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و اصول نه گانه بودجه¬نویسی
به لحاظ فرم و ساختار بازگشت لایحه به اصل 52 قانون اساسی و ماده 68 قانون محاسبات عمومی کشور ضروری است.
ماده 197 لایحه برنامه پنجم و یا بهتر از آن ماده 155 برنامه چهارم ملاک عمل بودجه سال 1389 قرار گیرد.
رعایت ماده 29 قانون سیاستهای کلی اصل 44 برای ارائه جدول منابع و مصارف واگذاریهای دولتی ضروری است.
رعایت قانون هدفمند کردن یارانه (شامل سقف اعتبار قانونی و مصارف آن)
حذف بند 13 لایحه و بازگشت به بند 22 سیاستهای کلی برنامه پنجم توسعه (شکل¬گیری صندوق توسعه ملی)
کاهش تعداد ردیف¬های متفرقه به منظور عملیاتی کردن لایحه بودجه
کاهش حجم اعتبارات ردیف¬های متفرقه که فاقد برنامه است در راستای تحقق بودجه¬ریزی مبتنی بر عملکرد
حرکت به سمت کاهش وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی (واقعی کردن سهم نفت از درآمدهای لایحه)
تنظیم بند (1) بصـورت ماده واحده که در آن اجازه به دولـت برای اعمـال مدیریت بودجه ملحوظ شده باشد
کاهش اختیارات جابجایی اعتبارات به منظور حرکت به سمت بودجه¬ریزی مبتنی بر عملکرد (بودجه عملیاتی)
حذف جزء «ب» بند 3 (اوراق ارزی توسط دولت) و یا آوردن 2 میلیارد دلار و هزینه¬های مربوطه در لایحه بودجه دولت
حذف آخر جـزء «الف» بند 4 (تبصـره 38 قانون بودجـه سال 1358) به منـظور شفاف سازی درآمدهای نفتی
اصلاح جزء «الف» بند 7 مطابق با ماده 64 یا 125 قانون خدمات مدیریت کشوری و یا حذف آن بدلیل وجود قانون یاد شده
حذف عبارت «در اصلاحیه بودجه سال 1389» در جزء «ل» بند 7 که با اصول اولیه بودجه¬نویسی مغایرت دارد.
حذف جزء «ک» بند 7 به منظور سبک سازی و کوچک سازی اندازه و حجم دولت
جزء «الف» بند 9 یعنی ابقای تعداد زیادی از تبصره¬ها و احکام بودجه¬ای و غیربودجه¬ای، مناسب است این احکام بطور مشخص احصاء شود.
حذف عـبارت «یا سامـانه¬هایی که توسـط وزارتخانه¬های بازرگانی و نفت تهیه و به تأیید معاونت برنامه¬ریزی و نظارت راهبردی» در جزء «ب» بند 10 که اختیارات غیرقابل نظارت به دولت است
حذف سطر آخر بند 7 که اصلاح قانون دائم در قانون سالانه است و مغایر اصول قانون¬نویسی است.
حذف عبارت «مستقیم» در سطر چهارم ماده 11 به منظور حرکت به سمت استقرار اهداف قانون سیاستهای اصل 44 قانون اساسی

آنچه آمد تحلیل کلان از فرم و محتوای لایحه بودجه سال 1389 بود که در فرصت کوتاه، ارائه گردید. بدیهی است بحث و تبادل نظر راجع به ابعاد شکلی و محتوایی لایحه مجال بیشتری می¬طلبد. ضمن اینکه چون رویکرد محوریِ تحلیل، به سمت ارتقاء فرم و محتوی لایحه بود بیشتر متوجه کاستی-های لایحه شد و بی‌تردید لایحه دارای نقاط قوتی نیز می‌باشد که در این نوشتار به آنها پرداخته نشده است.