حکمرانی خوب در بخش کشاورزی

خلاصه

در این نشست که با حضور دکتر محمدباقر نوبخت معاون پژوهش‌های اقتصادی و اعضای هیئت علمی گروه پژوهشی امورکشاورزی معاونت پژوهش‌های اقتصادی این مرکز برگزار شد، ابتدا دکتر حسن روحانی رییس مرکز تحقیقات استراتژیک درباره حساسیت موضوع «حکمرانی خوب» به ایراد سخن پرداختند. سپس اعضای هیئت علمی گروه پژوهشی امور کشاورزی سخنرانی‌های خود را با عناوین زیر بیان نمودند:
1ـ دکتر محمد تائب / حکمرانی در بخش کشاورزی
2ـ مهندس ابراهیم میگلی نژاد / بررسی «حکمرانی خوب» در سازمان شیلات ایران
3ـ مهندس منصور انصاری / بررسی حکمرانی خوب در زیر بخش دام و طیور
4ـ مهندس محمد‌حسین شریعتمداری / تولیدات گیاهی

نتایج

خلاصه سخنرانی‌ها و اسامی سخنرانان به شرح ذیل است:

خلاصه سخنرانی دکتر محمد تائب
حکمرانی در بخش کشاورزی
حکمرانی در یک تعریف ساده به چگونگی استفاده از خدمات در راستای تأمین نیازهای عمومی جامعه اطلاق می‌شود. این «چگونگی استفاده» مبتنی بر تأمل سه محور: دولت، بخش غیردولتی و جامعه مدنی می‌باشد و به واسطه شاخصعی متعددی قابل سنجش می‌باشد.
گسترش موضوع حکمرانی به حیطه کشاورزی سابقه‌ای تاریخی دارد. تحقیقات بانک جهانی و CGIAR نشان داده است که انتقال تکنولوژی مرتبط با کشاورزی به کشورهای در حال توسعه دارای اثربخشی‌های متفاوت در کشورهای مختلف بوده است. برخی از کشورها در استفاده از تکنولوژی موفق‌تر عمل کرده‌اند و توانسته‌اند تولیدات کشاورزی را در سطح ملی بالا ببرند و برخی دیگر شاهد موفقیت کمتری در این زمینه بوده‌اند. بانک جهانی در تحلیل خود این تفاوت را ناشی از عوامل مرتبط با حکمرانی می‌داند. این عوامل بر چگونگی استفاده مؤثر از ابزار تکنولوژی در تولید اثرگذار هستند.
شاخصهایی که به واسطه آن حکمرانی سنجش می‌شود متعدد هستند، اما 9 شاخص زیر به عنوان مهمترین شاخصهای حکمرانی شناخته شده‌اند:
1-مشارکت 2-قانونمداری 3- شفافیت 4 - مسؤلیت‌پذیری 5- پاسخ‌گویی 6- خرد جمعی 7 - برابری 8 – مؤثربودن 9- دید استراتژیک و گسترده
هدف حکمرانی در بخش کشاورزی برابر اصل 43 قانون اساسی ماده 9 عبارت است از: «تأکید بر افزایش تولیدات کشاورزی، دامی و صنعتی که نیازهای عمومی را تأمین کند و کشور را به مرحله خودکفایی برساند و از وابستگی برهاند.»
این هدف در قالب سیاستهای کلی نظام و برنامه‌های توسعه پنج ساله کشور عملیاتی و اجرایی می‌شود. لذا برای بررسی برنامه‌های اجرایی کشور و میزان موفقیت آنان در دستیابی به اهداف تعیین شده می‌تواند حاکی از کیفیت حکمرانی در بخش کشاورزی باشد و متعاقباً راهکارهای متناسب جهت اصلاح روشها، ساختارها و یا قوانین را شناسایی کرد تلاش در جهت ارتقاء شاخصهای حکمرانی در بخش کشاورزی موفقیت در حصول کامل اهداف تعیین شده را میسر می‌کند.

خلاصه سخنرانی مهندس ابراهیم میگلی نژاد
بررسی «حکمرانی خوب» در سازمان شیلات ایران
سازمان شیلات ایران از جمله سازمانهایی است که پس از وقوع انقلاب اسلامی تغییرات زیادی در ساختار، ماهیت و رسالت خود داشته و به همین دلیل علیرغم وجود پتانسیلهای فراوان نتوانسته در حد و اندازه واقعی خود ظاهر شود. براساس آنچه که در واژه «حکمرانی خوب» به عنوان فرآیند مناسب برای تصمیم سازی؛ تصمیم گیری و اجرای تصمیمات نهفته است، 9 ویژگی حکمرانی خوب در شیلات ایران در این مقاله محک زده شد و در پایان نقاط ضعف حکمرانی مشخص شد. براساس یافته‌های این مقاله که مستند به قوانین ، مقررات و عملکرد بود و از 50 نفر خبره از بخش خصوصی فعال در بخش شیلات و مدیران و کارشناسان دولتی نظرسنجی شد، حکمرانی خوب در شیلات ایران بسیار ضعیف ارزیابی می شود(میانگین 3.66 از ارزشگذاری 10) پایینترین نمره به ویژگیهای مشارکت، شفافیت آمار و اطلاعات، و برابری و عدالت به ترتیب 2.75، 3.08 و 3.12 داده شد. به طور کلی هیچ یک از ویژگیها فراتر از 4.34 از 10 نبود که در واقع کمتراز نصف بوده و در واقع نمره قبولی دریافت نمی کند.
به نظر می رسد اعتقاد به "حکمرانی خوب" باید به فرهنگ سازمانی شیلات ایران تبدیل شود تا با توسل به آن بتوان از خرد جمعی در این سازمان بهره مند شد. هرچند در دوره‌های مختلف مدیریتی و براساس باورهای مدیران به حکمرانی خوب در طول 30 سال گذشته پستی و بلندیهای فراوانی در مدیریت اتفاق افتاده ولی در جمع‌بندی از پایداری لازم برخوردار نبوده و ناگزیر اشتباهات، کم کاریها و در نتیجه بهره‌وری از درصد بالایی برخوردار نبوده است.

خلاصه سخنرانی مهندس منصور انصاری
بررسی حکمرانی خوب در زیر بخش دام و طیور
واقعیت این است طی 30 سال گذشته موضوعات نظری و مباحث کشاورزی کشور تا این حد مورد توجه قرار نگرفته است. طی یک – دو سال اخیر شاهد برآمد مسائل و مشکلات اقتصاد کشاورزی در سطح ملی و نهادهای فرادست قوه مجریه هستیم. لذا لازم است از مساعی ارزشمند جناب آقای دکترروحانی، دکتر نوبخت و دکتر کلانتری همچنین سایر شخصیت‌های فعال در مرکز تحقیقات استراتژیک مجمع تشخیص مصلحت نظام قدردانی کنیم.
آنچه در این فرصت کم و محدود مورد مداقه و بررسی قرار می گیرد بررسی حکمرانی خوب در زیر بخش دام و طیور است.
از میان شاخص‌های نه‌گانه حکمرانی خوب که مورد بحث قرار گرفت 3 شاخص مشارکت با تولیدکنندگان این بخش در حکمرانی ، پاسخگویی و شفافیت در عرصه اجرا و اتخاذ تصمیمات و بطور کلی نحوه نگرش حکمرانی در این سه حوزه مورد تأکید قرار می گیرد.
پیش از تعریف سه شاخص فوق ذکر یک نکته را ضروری می‌دانم. سه شاخص فوق در یک حکمرانی غالباً با هم ظهور و بروز می یابند به عبارتی عدم مشارکت لامحاله عدم شفافیت و عدم پاسخگویی را در حکمرانی به دنبال دارد.
تعاریف سه شاخص مورد بحث
مشارکت در این بررسی میزان تاثیرگذاری، رای، نظر، ارائه پیشنهاد تولیدکنندگان زیر بخش در قوانین، مقررات، لوایح و سیاست گذاری و اقدامات اجرایی و سیاست های روزمره حکمرانی است که دامنه شمول آنها شرایط کمی و کیفی کسب و کار را متأثر می کند .
میزان پاسخگویی شاخصی است که حکمرانی در چارچوب اجرای تصمیمات ، برنامه‌ها و سیاست گذاری چه با مشارکت تولیدکنندگان چه بدون مشارکت آنها نتایج به دست آمده در عرصه اقدام و اجرا پاسخگو می شود.
میزان شفافیت کیفیتی است که اگر حکمرانی به هر دلیل و با هدف و با هر منظور و نا گزیر یا به اختیار ، تصمیم به اتخاذ سیاستی متفاوت یا برنامه ای که از قبل اعلام نشده است، می گیرد. این تصمیم را قبل از اقدام و اجرا با صاحبان کسب و کاری که این تصمیم به آنها مربوط می‌شود در میان می گذارد. بدون شک دامنه شمول شفافیت به کلیه امور جاری تسری می یابد و نافی آن نخواهد بود .
با این توصیف باید گفت :
در تدوین هیچکدام از برنامه‌های توسعه پنج ساله، قوانین و مقررات ، مصوبات هیات دولت ، بودجه تصمیمات کمیسیون ماده یک در تعیین میزان تعرفه‌های مربوط، تصمیمات مربوط به میزان واردات و صادرات و موارد کلی دیگر مشارکتی از سوی نمایندگان تشکل‌های سراسری دام و طیور تا کنون ثبت و ضبط نشده است. مدیران با سوابق 25 تا 30 سال و سرمایه‌گذاران بخش خصوصی با سوابقی بیش از 30 سال مورد پرسش قرار گرفتند نیز بر همین موضوع تاکید داشتند در مواردی بطور عام از آنها نظر خواهی شده یا اطلاعاتی خواسته‌اند اما رای و نظر آنها اعمال نشده است یا مشارکت آنها بکار گرفته نشده است .
در هیچکدام از جلسات نهادهایی چون شوای عالی اقتصاد، سازمان حمایت از تولید کننده و مصرف کننده که غالباً در حوزه تعیین قیمت‌های تضمینی نقش اصلی دارند ، نمایندگان تشکل‌ها یا صاحبان سرمایه‌گذاری های بزرگ حضور ندارند و در صورت حضور (در دوره هایی) دارای حق رای نبوده و هنوز هم نیستند . تصمیمات در اتاق های دربسته و بدون حضور و مشارکت صاحبان سرمایه ، کسب و کار و مدیران تشکل‌های مربوط اتخاذ شده ، از طریق مطبوعات اعلام کرده و تشکل‌ها را دعوت به همراهی و همکاری نموده‌اند. در مواردی آنها را در صورت عدم همکاری و همراهی تلویحاً یا به وضوح مورد تهدید قرار داده‌اند.
درک و نگرش حکمرانی به تَرَتُب و نسبت در دوران‌های مختلف گذشته در رابطه با میزان مشارکت صاحبان کسب و کار در عرصه دام و طیور و تشکل‌های مربوط ؛ اجرای سیاست‌ها و تصمیمات متخذه بوده است. گفتگو و تعامل میان این دو بر سر چگونگی اجرای دقیق صورت گرفته است . حتی اگر در مورادی تولیدکنندگان مخالف بوده‌اند یا اعتماد لازم به آنچه که در موردش اتخاذ تصمیم شده است را نداشته‌اند.
طی دوران‌های دولت‌های نه گانه همواره چالشی به تلویح یا وضوح با حدت و شدت کم و بیش میان حکمرانی و تولیدکنندگان در عرصه دام و طیور وجود داشته که بعضاً و به نسبت در مطبوعات بروز و ظهور داشته است.
حال ممکن است این پرسش اساسی پیش آید که ظرفیت و توان و آمادگی تشکل‌های دام و طیور در چه حدی است. آیا آنان شرایط لازم برای این مشارکت را دارند؟ چگونه به وجود آمده‌اند؟ سیر تکوین و تکامل آنها چگونه است؟
بدون تردید اگر نگرش مشارکت در حکمرانی وجود داشت جواب این سوال قطعاً مثبت بود. ولی در شرایط کنونی تشکل‌های دام و طیور هنوز به آن درجه ارتقاء نیافته‌اند که همطراز کارشناسان در حکمرانی و پا به پای آنان بتوانند در حوزه‌های کلان حضوریابند و معادله منطقی و متعادل میان بخش های مختلف اقتصاد و بازرگانی را در وجوه برنامه، سیاست گذاری، قوانین و مقررات ملحوظ نمایند. بطور مثال اینجانب سیر تکوین و تکامل تشکل‌های صنعت مرغداری را تیتروار و مختصر مورد اشاره قرار می‌دهم.
اصولاً تشکل‌های طیور در دوره نظام کالابرگی (کوپنی) در سطحی گسترده در ابعاد شهر، شهرستان، استان و نهایتاً سراسری به وجود آمدند ( سالهای 1357 تا 1375). وظیفه و ماموریت آنها در چارچوب اقتصاد درون گرای بسته دولتی تعریف شد. بعد از «طرح آزاد سازی عرضه و تقاضای گوشت مرغ» تشکل‌ها متناسب با اقتصاد نیمه آزاد غیر دولتی رشد و تکامل نیافتند. البته در این دوره (1375 تا کنون) آنها نیز در حوزه مشارکت ذی‌مدخل نبودند و البته شرح وظایف جدیدی برای آنها تعریف نشد و شاید در همان حد باقی ماندند. فقط وقتی مورد مشورت قرار می گرفتند که بحران‌های ناشی از بازرگانی تولید موجودیت تولید و تعهدات برنامه‌ای را تهدید می کرد. لذا غالباً از طرف حکمرانی در قالب قوه مجریه یا قضاییه (تعزیرات حکومتی) احضار می شدند! غالباً مؤاخذ چنین بود. چرا قیمت محصول نهایی افزایش یافته است؟ و اگر در شرایطی قیمت نهاده‌ها به هر دلیل افزایش می یافت حکمرانی رغبتی به مذاکره یا ملاقات با آنها نداشت. این تشکل‌ها بودند که به خاطر فشار از پایین خواستار مذاکره و ملاقات با مسئولان اجرایی یا ارگان‌های فرادست قوه مجریه بودند .
آنچه که در حوزه مشارکت طی سه دهه گذشته صورت گرفته تعاملی یک سویه و در همین حد بوده است.
قبل از اینکه به پایان بحث برسم برای اینکه تا همین جا یک نتیجه‌گیری کرده باشیم، ممکن است این پرسش پیش آید که وقتی حکمرانی می تواند تصمیمی صحیح، کارآمد و نتیجه بخش اتخاذ کند چه لزومی به مشارکت است؟
پاسخ اینکه این اتفاق ممکن است بارها رخ داده باشد، ولی مشارکت موجب پایداری و خلاقیت و کسب نتیجه مطلوب‌تر می‌شود. دولت‌ها ماهیتاًبه عنوان قوه مجریه حکمرانی غالباً در قوانین و مقررات روش‌های اداری و اجرایی رسوب می‌کند، محدودیت و معذوریت دارند، دارای بوروکراسی کش‌دار هستند ، تابندی لازم و متناسب با شرایط بازار را ندارند، مشارکت مردم در کار حکمرانی در حوزه کسب و کار و تولید خلاقیت ایجاد می کند .
عدم پاسخگویی حکمرانی
با توجه به آنچه که در مورد میزان مشارکت بیان شد، طبعاً حکمرانی الزاماً مسئول کلیه اتفاقات خوب و بد، دستاوردهای مثبت و زیان‌ها و خسارات به تولیدکنندگان بوده است. ولی حکمرانی در عرصه تولیدات دام و طیور و سرمایه‌گذاران و صاحبان سرمایه در این بخش در رابطه با عواقب تصمیمات در حوزه‌های فوق که اتخاذ کرده و اجرا شده است که در نتیجه آنها زیان و خسارت در زنجیره تولید یا یکی از حلقه‌های زنجیره ایجاد شده‌، پاسخگو نبوده است.
بطور مثال – طرح آزادسازی تولیدات گوشت مرغ و تخم مرغ در سال 1375 و رهایی از مدار بسته عرضه کالابرگی (کوپنی) این دو کالا که موجب تحول اساسی در ساختار تولید و تمامی فرآیندهای زنجیره تولید گردید، در مورد ساز و کار تامین نقدینگی برای تولیدکنندگان پیش بینی لازم نشد و این مشکل پس از گذشت بالغ بر 22 سال هنوز به صورت بیماری مزمن صنعت مرغداری منشاء اثر است. مرغداران بعداً این طرح را به همین دلیل «طرح رها ساز» تولید گوشت مرغ و تخم مرغ نامیدند. طرح هایی همچون طرح خرید توافقی گوشت مرغ و تخم مرغ که به منظور تثبیت قیمت نهاده‌ها و جلوگیری از نوسانات شدید گوشت مرغ و تخم مرغ به میان آمد. بعد از آنکه به این نتایج دست نیافت (شهریور ماه 1386 تا پایان همان سال) حکمرانی در سطوح مختلف اجرایی، سیاست‌گذاری و نهادهای فرادست پاسخگو نبود.
مصداق دیگر در عدم پاسخگویی
از تولیدکنندگان جوجه یکروزه تعهد تولید 90 میلیون قطعه جوجه در ماه اخذ می شود، تولید انجام می شود، مازاد تولید برای گوشت مرغ و جوجه یکروزه بحران ایجاد می کند.
حکمرانی در تمام سطوح پاسخگو نیست! اقداماتی انجام می‌گیرد ولی موثر و تعیین کننده نمی‌شود ، تولید و صاحبان سرمایه آسیب می بینند. مصادیق متعدد در زمینه این شاخص وجود دارد که فرصت پرداختن به آنها در این وقت کم نیست.
نتیجه گیری
پاسخگویی موجب اقناع و اقناع موجب همراهی می شود.
اگر نگرش پاسخگویی در حکمرانی وجود داشته باشد پاسخگویی موجب قبول مسئولیت و تصحیح اشتباهات می‌شود. تصحیح اشتباهات موجب رشد و ارتقاء فعالیت تولید و کسب و کار می گردد. اعتماد عمومی افزایش می یابد و انگیزه سرمایه‌گذاری افزون می شود.
عدم شفافیت
حکمرانی در قالب قوه مجریه مرتبط و مستقیم یا غیر‌مستقیم تصمیماتی اتخاذ می‌کند. از سوی دیگر تولیدکنندگان دام و طیور حسب تصمیمات برنامه‌ها و سیاست‌گذاری‌های قبلی مشغول برنامه‌ریزی برای کسب و کار خود هستند. این تصمیم قبلی و تصمیم اخیر در مقابل هم هستند. اینکه کدامیک از این دو تصمیم خوب یا بد بوده است مورد نظر ما نیست. اینکه تصمیم قبلی به خاطر این یا آن مصلحت بوده است و این یکی به دلیل مصلحت دیگر نیز مورد بحث نیست. اینکه صاحبان کسب و کار اطلاعی از از تصمیم اخیر ندارند مورد بحث است. این عدم شفافیت بدون تردید به فضای کسب و کار آسیب می رساند بطور مثال اعلام می شود برای صدور هر کیلوگوشت مرغ 200 تومان جایزه صادراتی تخصیص می‌یابد. صاحبان کسب و کار و تولید با صرف سرمایه و هزینه و با برنامه‌ریزی و با انگیزه کسب این رقم تشویقی برنامه‌ریزی می‌کنند . در فاصله‌ای نه چندان دور و بدون مشارکت تولیدکنندگان و اطلاع آنها صادرات ممنوع و برای هر کیلوگرم گوشت مرغ 700 تومان عوارض در نظر گرفته می‌شود. مرغداران در مبادی خروجی گمرک متوجه این تصمیم می‌شوند . به ناگزیر عوارض را پرداخت می کنند و بعد از آن انگیزه صدور مازاد تولید از بین می‌رود. (محموله صادراتی اتحادیه استان گلستان 24 میلیون تومان برای 50 تن گوشت مرغ عوارض می‌دهند )
تولیدکنندگان دام و طیور غالباً از طرح‌های مصوب در حوزه‌های اجرایی از طریق تیتر روزنامه‌ها اطلاع می‌یابند.
این تصمیم‌گیری مغایر بند "د" ذیل ماده 33 قانون برنامه چهارم در شرایطی که مازاد تولید برای مرغداران مشکل ایجاد کرده بود اتخاذ شده بود.
در نهایت الزاماً بحث بر سر اخذ نتایج مثبت یا منفی در اتخاذ یک تصمیم یا اجرای یک برنامه یا سیاست نیست. آنچه که در بحث حکمرانی خوب به عنوان شاخص آمده است موجب دوام و قوام حکمرانی، توزیع قدرت، کاهش تصدی‌گری قوه مجریه، بهبود شرایط کسب و کار، رشد متوازن اقتصادی، پایداری در توسعه، تصحیح به موقع اشتباهات، ایجاد امنیت در سرمایه‌گذاری و نهایتاً کاهش فساد و رانت خواهد شد.
نتیجه گیری
وقتی حکمرانی در مجموعه فرآیندهای چندگانه ( مجریه، تقنینی و قضایی) تعهد برنامه‌ای برای تولیدکنندگان دام و طیور ایجاد می‌کند برای تحقق آن تعهد می‌بایست مشارکت تولیدکنندگان ، شفافیت در اجرا و پاسخگویی در آنچه که انجام داده است را در فرآیندی سه سویه در متن تعهد پیش‌بینی و ملحوظ نماید .

خلاصه سخنرانی مهندس محمد‌حسین شریعتمدار
تولیدات گیاهی
براساس قانون اساسی کشور می‌باید در تولیدات کشاورزی به مرحله خودکفایی برسد. این الزام در چارچوب سیاستهای کلی نظام و برنامه‌های توسعه پنج ساله کشور به نهادهای اجرایی ابلاغ شده است. بررسی چگونگی عملکرد دستگاههای اجرایی کشور در اهتمام به نیل به اهداف فوق و شناسایی نقاط ضعف و قوت در این عملکرد مهم می‌باشد.
ماده دو سیاستهای کلی نظام در بخش کشاورزی مورخ 11/4/84 تأکید بر تولید از منابع داخلی و نیل به خودکفایی در محصولات اساسی دارد. این مهم در برنامه چهارم توسعه به ذکر اهداف کمی لحاظ گردیده است. پاسخ به این سؤال که آیا اهداف ذکر شده در برنامه چهارم محقق شده یا خیر نیاز به اطلاعات کمی و به روز شده‌ای از عملکرد بخش کشاورزی دارد.
خلأ اطلاعات از عملکرد بخش کشاورزی تحلیل و ارزیابی جامع از چگونگی عملکرد برنامه است که این موضوع خود از مصادیق عدم شناخت و حاکی از ضعف در حکمرانی در بخش کشاورزی است.
روغن یکی از محصولات اساسی است که همواره افزایش و تولید آن در داخل کشور مورد توجه بوده است. براساس برنامه ده‌ساله تولید روغن در کشور می‌باید به تدریج افزایش یابد. مقایسه عملکرد سال پایه (1383) با سالهای 1384، 1385و 1386 نشان می‌دهدکه به ترتیب 110% ، 90%، 79% و 40% در خصوص کاهش برنامه محقق شده است.
در خصوص کاهش واردات و افزایش صادرات نیز ماده دو سیاستهای عکس نظام در بخش کشاورزی مورخ 11/4/1384 تأکید بر حمایت مؤثر از تولید و کاهش واردات دارد. کاهش تولید شکر و افزایش واردات آن یکی از مصادیقی است که می‌تواند در این خصوص مورد بررسی قرار گیرد.
بخش قابل توجهی از شکر مصرفی در داخل تولید می‌شود و مابقی از طریق واردات تأمین می‌شود. افزایش واردات بدون توجیه شکر در سال 1385 به مرز 5/2 میلیون تن رسید و تولید چغندرقند که در سال 1384 به 7/6 میلیون تن رسیده بود در سال 1387 به 7/1میلیون تن (آمار غیررسمی) کاهش یافته است. این عملکرد در تضاد با سیاستهای کلی نظام در بخش کشاورزی و اهداف برنامه چهارم توسعه می‌باشد. روند کاهش صادرات و افزایش واردات نیز در حبوبات و پنبه نیز قابل مشاهده است.
دلایل عدم تحقق اهداف «خودکفایی در محصولات اساسی» و عدم اجرای سیاست‌های ابلاغی را می‌توان به شرح زیر ذکر کرد:
1. ضعف در تدوین طرح جامع برای تولید محصولات اساسی
2. عدم ایجاد نهادهای لازم
3. سیاستهای بازرگانی ضعیف
4. کمبود سرمایه‌گذاری
5. نبود هماهنگی بین دستگاههای مرتبط
6. عدم شفافیت کافی در برنامه‌ریزی و اجرای برنامه‌ها
7. حجم بالای ضایعات و نبود برنامه مؤثر در کنترل مصرف بی‌رویه
8. نبود اگاهی لازم برای مواجه با عوامل طبیعی و نوسانات اقتصادی
توجه به شاخصهای حکمرانی و تلاش در جهت ارتقاء در این شاخصها همراه با نظارت و ارزشیابی مستمر می‌تواند بسیاری از عوامل محدودکننده در بالا را بی‌اثر و یا کم اثر کرده و به موفقیت بخش در اجرای سیاستهای خود کمک نماید.

خلاصه سخنرانی تقی شامخی، سید محمد میرمحمدی، بهمن باباخانلو و شاهرخ جباری
بررسی حکمرانی در مدیریت منابع طبیعی کشور (جنگل ها و مراتع) در برنامه چهارم توسعه
این بررسی با استفاده از معیارهای برنامه عمران ملل متحد صورت گرفت. با توجه به محدودیت ها از میان 9 معیار سه معیار 1- مشارکت 2- عملکرد 3- حاکمیت قانون انتخاب شد. این بررسی برای سالهای 86-84 یعنی سه سال اول برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و در مورد مدیریت جنگل ها ومراتع انجام شد. در مورد هر یک از سه معیار موارد زیر مورد توجه قرار گرفت.
1- قوانین و برنامه های بالادستی برنامه چهارم و سپس احکام قانونی این برنامه.
2- عملکرد دستگاه دولتی و عملکرد بخش خصوصی و تعاونی ها، سازمان های مردم نهاد و رسانه ها در صورتی که اطلاعی در این زمینه موجود باشد.
3- جهت رسیدن به چگونگی حکمرانی دو بررسی تطبیقی صورت گرفته است:
الف- عملکرد دستگاه اجرائی نسبت به احکام برنامه چهارم
ب- احکام برنامه چهارم نسبت به وضعیت حکمرانی خوب
4 - نتیجه گیری و پیشنهادات
در زیر هر یک از سه زمینه بررسی توضیح داده می شود:
1- مشارکت: قانون اساسی در بند 8 اصل 3 برمشارکت و در اصل 50 برمشارکت مردم در حفاظت از محیط زیست تاکید می نماید.
اهداف و راهبردهای چشم انداز افق 1404 در زمینه منابع طبیعی تاکید بر مشارکت، فعالیت سازمان های مردم نهاد در حفاظت و مدیریت منابع طبیعی می نماید، به طوریکه در پایان چشم انداز 20 ساله مشارکت در مدیریت منابع طبیعی پوشش 100% بوجود آورد.
قانون برنامه چهارم در ماده 69 مشارکت در حفاظت از منابع طبیعی را 15% از سطح عملیاتی مقرر می نماید.
اقدامات مشارکتی انجام شده عمدتاً تشکیل تعاونی های مدیریت جنگل، مراتع ، محصولات فرعی جنگل و مرتعی، مدیریت منابع جنگلی، تثبیت شن و بیابان زدائی، طرح طوبی،‌اتحادیه تعاونی های منابع طبیعی، زراعت چوب (صنوبرکاری) و‌آبخیزداری به تعداد 144 تعاونی برای عرصه حدود 660 هزار هکتار و 6000 عضو در طی شش سال 138086 یعنی در طول دوره دو برابر سه سال اول برنامه چهارم بوده است. که نسبت به احکام برنامه بسیار کم می باشد. در سایر زمینه ها اطلاعاتی در عملکرد های سالانه سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری نیامده است.
احکام مشارکتی برنامه چهارم در تطبیق با حکمرانی خوب ، ضعیف به نظر می رسد. در این برنامه برای مدیریت منابع طبیعی مشارکت در سیاستگذاری و برنامه ریزی پیش بینی نشده است، بستر سازی برای مشارکت پذیری صد درصد در افق 1404 پیش بینی نشده است. آنچه در برنامه چهارم پیش بینی شده نسبت به اهداف چشم انداز ضعیف به نظر می رسد.
در نتیجه گیری و پیشنهادات بر تقویت مشارکت در برنامه پنجم تاکید می شود، اینکه بستر سازی برای مشارکت بخش خصوصی و تعاونی در مدیریت منابع طبیعی و مردم در حفاظت منابع طبیعی صورت گیرد. امور تصدی گری دولت واگذار شود و زمینه رشد رسانه ها در منابع طبیعی فراهم شود.
2- عملکرد: می تواند به صورت غیر مستقیم میزان پاسخگوئی و کارائی و اثر بخشی دستگاههای مسئول را مشخص نماید. عملکرد با تکیه به آمار سازمان های جنگلها، مراتع و آبخیزداری در دو زمینه جنگل ها ومراتع بیان شده است.
2-1- جنگلها: سطح جنگلهای مناطق مختلف اکولوژیک ایران 2/13 میلیون هکتار می باشد. مواد 58، 59 و 60 مهمترین احکام قانون برنامه چهارم در مورد جنگلها را دربر دارند. ماده 58 بر نزدیک شدن شاخص های تنوع زیستی کشور در پایان برنامه چهارم به شاخص های جهانی تاکید می نماید. ماده 59 تکلیف می نماید که ارزش اقتصادی منابع طبیعی، در زمینه های دارای اولویت از جمله جنگلها محاسبه و طی دستورالعملی ابلاغ شود تا در طرح های تملک دارائی های سرمایه ای در نظر گرفته شود.
ماده 69 حاوی بندهائی در مکلف نمودن سازمان جنگلها بر خارج نمودن 70% دام و جنگل نشینان باقیمانده در پایان سال 1383، توسعه زراعت چوب به میزان 100% هزار هکتار. توسعه فضای سبز و جنگلهای دست کاشت به میزان 500 هزار هکتار، پوشش کامل حفاظتی جنگلهای کشور، پوشش کامل سوخت رسانی به عشایر، جنگل نشینان و روستائیان، گسترش مشارکت شوراهای روستائی و بسیج محلی در حفاظت از جنگلها به میزان 15% و بهره برداری براساس تعادل اکولوژیک دارد.
فعالیت های انجام شده توسط بخش دولتی و غیردولتی تحت 5 شاخص خروج دام، ساماندهی جنگل نشینان، جنگلکاری، زراعت چوب (بخش خصوصی) و تهیه و اجرای طرح های جنگلداری آمده است. نسبت به احکام برنامه چهارم خروج دام و ساماندهی جنگل نشینان با حدود 20 درصد پیشرفت ناموفق و عملکرد زراعت چوب در سه سال برنامه از 96 درصد به حدود 50 درصد کاهش یافته است.
نتیجه گیری و پیشنهادات این است که موضوع خروج دام از جنگل با بررسی بیشتر در برنامه قرار گیرد. در مورد ارائه آمار در زمینه جنگلکاری تعاریف جنگل کاری، توسعه جنگل، غنی سازی، بذر کاری، توسعه پوشش کف جنگل دقیق شود. مواد 58 و 59 و حل مشکل سوخت رسانی در برنامه پنجم ادامه یابد. سهم بخش تعاونی و خصوصی در مدیریت جنگل ها (شمال و خارج از شمال) افزایش یابد. مشارکت در مدیریت و حفاظت جنگلها تقویت شود.
2-2- مراتع: سطح مراتع کشور 1/86 میلیون هکتار است که دو سوم آن مراتع کم تراکم می باشد. احکام قانونی برنامه در ماده 68 بر اتمام ممیزی اراضی در طول برنامه چهارم، ماده 69 در بند ب برکاهش 50 درصدی دام مراتع برای ایجاد تعادل بین دام و مرتع و در بند « و» تاکید بر اجرای عملیات بخش سیلاب در یک و نیم میلیون هکتار دارد. ماده 70 تاکید بر اجرای طرح های مرتعداری توسط عشایر ذیحق و واگذاری اراضی مستعد قلمرو عشایر به خانوارهای کوچنده در چارچوب طرح ساماندهی اسکان عشایر دارد. اقدامات انجام شده در چارچوب «طرح مدیریت پایدار و مراتع کشور» و «طرح استانی بهبود و اصلاح مراتع» به ترتیب دارای 5 و 10 پروژه می باشد.
حصول اهداف برنامه چهارم در زمینه کاهش دام با توجه به اینکه 4/78 درصد از خانوارهای دامدار که از مراتع طبیعی استفاده می کنند دارای 50 راس دام می باشند بسیار مشکل اجرا می گردد. درمورد پروژه بخش سیلاب گزارشات سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور نشان می دهد که اصولاً پروژه ای با عنوان «بخش سیلاب» تعریف نشده است. با توجه به حجم عظیم بوته کنی در مراتع برای سوخت و تولید انرژی اهداف برنامه برای پوشش کامل سوخت رسانی به عشایر، جنگل نشینان و روستائیان » بسیار ضعیف عمل شده. اجرای طرحهای مرتعداری به صاحبان حقوق عرفی واگذار شده است.
نتیجه گیری و پیشنهادات این است که: برنامه ریزی و سیاست های جامع و فرابخشی داشته باشیم، زیر بخش منابع طبیعی از نظر تشکیلاتی تقویت شود، زمینه واقعی مشارکت مرتعداران در مدیریت مراتع فراهم شود (از مرحله تصمیم گیری تا اجرا) نظارت دقیق و قانون برای اجرای کامل طرح های مرتعداری اعمال شود و از متخصصین بخش خصوصی در تهیه ، تصویب و اجرای طرح های مرتعداری استفاده موثر به عمل آید.
احکام قانون برنامه چهارم در مورد جنگلها و مراتع در تطبیق با حکمرانی خوب حاکی از این است که با وضعیت مطلوب فاصله زیادی وجود دارد. به راهکارهای فرابخشی لازم است توجه شود و تشکیلات مسئول مدیریت منابع طبیعی کشور تقویت شود.
3- حاکمیت قانون در این زمینه اول قوانین موجود از نظر عادلانه و بیطرفانه بودن و حفظ حقوق کلیه افراد مخصوصاً محرومین و ثانیاً از نظر پای مسئولین و مردم به قوانین برای بررسی چگونگی حکمرانی مورد توجه قرار گرفته است. بررسی قوانین از نظر عادلانه و بی طرفانه بودن نشان می دهد که اصول 45 و 50 قانون اساسی که در زمینه منابع طبیعی (انفال) و محیط زیست می باشد حقوق ومصالح عامه را مدنظر قرار داده است. قوانین عادی مربوط به منابع طبیعی اغلب در جهت منافع دولت است و قوانین مصوب بعد از انقلاب اسلامی بطور نسبی توجه بیشتر به منافع مردم دارد.
قانون اساسی در اصل 50 به مشارکت همه مردم برای حفاظت محیط زیست و چشم انداز افق 1404 به « بهره مندی جامعه ایرانی از محیط زیست مطلوب» تکیه داد. قانون برنامه چهارم توسعه در ماده 60 آموزش های عمومی و تخصصی زیست محیطی را حق مردم دانسته و ماده 69 این قانون در بندهای مختلف به حقوق مردم برای استفاده از سوخت مناسب و مشارکت در حفاظت تاکید دارد.
اقدامات انجام شده در سالهای برنامه نشان می دهد: ساز و کارهای لازم برای آموزش عمومی ضعیف می باشد. حمایت و ایجاد ساختارهای مناسب سرمایه گذاری در بخش محیط زیست ناکافی است. سوخت رسانی کامل انجام نشده است. درمورد واگذاری اراضی مستعد قلمرو عشایر برای اسکان عشایر در گزارشات اثری نمی باشد و مشارکت به صورت جزئی عملی شده است.
با توجه به احکام برنامه چهارم، تمدید مصوبه مجمع تشخیص مصلحت در خصوص اصلاح ماده 34 قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها، تعداد بالای پرونده ها در دادگستری، از جمله پرونده های محمولات غیر مجاز جنگلی در سالهای 85 و 86 به تعداد 445 و 485 هزار و انحراف 60 درصدی وزارت جهاد کشاورزی در گزارشات حسابرسی نشان از قانونگرائی و حاکمیت قانون ضعیف دارد. تحقق اهداف برنامه چهارم با مشکل روبروست و فقدان آمار و اطلاعات دقیق در موارد مختلف اجازه بررسی و مقایسه دقیق را نمی دهد. قوانین برنامه چهارم از دیدگاه حکمرانی خوب. عدالت و فضای بیطرفانه را رعایت نکرده است، حقوق محرومین مورد توجه نبوده است. حاکمیت قانون متزلزل است.
در نتیجه گیری، تجدید نظر در قوانین برپایه شاخص های حکمرانی خوب. تحقق وظیفه عمومی مشارکت مردم در حفظ محیط زیست (اصل 50 قانون اساسی) و برخورداری جامعه از محیط زیست سالم (چشم انداز افق 1404) با تصویب قوانین لازم، بستر سازی برای اشاعه فرهنگ قانون مداری، جلوگیری از شبهات مربوط به مخدوش شدن استقلال قوای سه گانه، تقویت دستگاه های نظارتی و حذف موارد ناسخ و منسوخ قوانین و دسترسی به شفافیت لازم، مورد تاکید می باشد.
در جمعبندی نهائی موارد زیر مورد تاکید می باشد.
- ضعف در اجرای احکام قانون برنامه چهارم توسعه وجود دارد.
- ضرورت اقدامات لازم برای دسترسی به حکمرانی خوب جدی است.
- حرکت به سوی حکمرانی خوب در برنامه پنجم توسعه با توجه به نتیجه گیری ها و پیشنهادات هر یک از سه معیار مورد بررسی.
- هم سوئی قوانین جاری سالیانه با قوانین بالادستی لازم است .
- هم سوئی اقدامات اجرائی با قوانین برنامه مورد تاکید می باشد.