
مقدمه
در شرایط حاضر ریشه اصلی مشکلات اقتصادی کشور را باید در ناکارآمدی و مشکلات ساختاری دولت و وابستگی اداره کشور به درآمدهای نفتی جستوجو کرد. بیشک رفع این ناکارآمدی مستلزم انجام اصلاحات بنیادین در تنظیم روابط و ساختار مالی دولت و نظام برنامه و بودجه کشور است. بر این اساس، طرح اصلاح ساختار بودجه کشور را در سه سطح میتوان مورد توجه و تبیین قرار داد که بر این اساس، در ادامه هریک از این سطوح بهاختصار مورد تبیین قرار میگیرد.
1- اصلاحات محتوایی بودجه
1-1- اصلاح ساختار حکمرانی مربوط به برنامهریزی، بودجه و خزانهداری
لازم است امور مربوط به تهیه، اجرا و نظارت بر بودجه از سازمان برنامه و بودجه منتزع و با ادغام در خزانهداری کل کشور، به نهاد متولی مالیه عمومی، یعنی «وزارت امور اقتصادی و دارایی» واگذار شود. این وزارتخانه علاوهبر تمشیت امور تهیه، اجرا و نظارت مالی و عملیاتی بودجه، متولی مولدسازی و مدیریت بهینه داراییهای دولت نیز خواهد بود. بخشهای باقیمانده سازمان برنامه و بودجه ضمن ادغام با سازمان حفاظت محیط زیست، به «سازمان آمایش سرزمین، توسعه و محیط زیست» تغییر ماهیت داده میشود. سازمان جدید متولی تدوین برنامههای توسعه پایدار براساس آمایش سرزمین و نیز نظارت راهبردی بر اجرای آن خواهد بود. از این طریق، این سازمان به اتاق فکر توسعه پایدار کشور تبدیل خواهد شد.
1-2- تفکیک بودجه ریالی از بودجه ارزی (یا تفکیک بودجه جاری از بودجه عمرانی و توسعه)
علت اصلی لزوم تفکیک بودجه ریالی از بودجه ارزی را میتوان در موارد زیر دانست:
برای این منظور، مدیریت بودجه ارزی را میتوان به نهاد متولی توسعه پایدار (سازمان برنامه با سازوکار جدید) و تنظیم و تخصیص بودجه جاری و ریالی را به نهاد متولی بودجه و خزانهداری کل سپرد؛ با این قید که بودجه ریالی عمرانی نیز به علت ارتباط آن با امور توسعه و لزوم برنامهریزی آن مبتنیبر سند ملی آمایش سرزمین، به نهاد متولی امر توسعه سپرده میشود.
1-3- اصلاح رابطه دولت و صندوق توسعه ملی
لازم است صندوق توسعه ملی به کارکرد اصلی خود که تامین اهداف توسعهای کشور است، بازگردد و از وضعیت فعلی که وسیلهای برای تامین کسریهای دولت در بخشهای مختلف است، خارج شود. علاوهبر این لازم است که نحوه اداره صندوق و گزارش عملکرد و صورتهای مالی آن به شکل شفاف و عمومی منتشر شود. ضرورت دارد مصارف و هزینهکرد منابع صندوق تنها در چهارچوب اهداف توسعهای بلندمدت کشور و صرفا بهمنظور تامین مصارف ارزی طرحهای اولویتدار سازمانهای توسعه دولتی (ایدرو و ایمیدرو) و بخش خصوصی تعیین شود.
1-4- بازنگری کلان منابع و مصارف بودجه
در این بخش لازم است موضوعات زیر مورد توجه قرار گیرد:
بهمنظور اجرای کامل حذف یارانهها در بلندمدت، میتوان گامها و مراحلی را همچون زیر تعریف نمود تا بهصورت تدریجی به نقطه هدف نزدیک شویم:
حل زیان انباشته صندوقهای موجود، نیازمند انحلال و ارزیابی داراییهای این صندوقها و تامین حداکثری زیان انباشته از محل داراییهای موجود آنها خواهد بود. البته پرداختن به جزئیات راهحل مذکور، نیازمند بررسیها و مطالعات کارشناسی جدی است.
با توجه به اینکه حدود نیمی از بودجه سالانه دولت و عمده بودجه جاری آن به دو بخش آموزش و سلامت اختصاص مییابد، اصلاح نحوه اداره این دو بخش بهویژه از طریق تحقق بودجهریزی عملیاتی در آنها، تاثیر بسزایی در کاهش هزینههای جاری دولت خواهد داشت. نظر به اینکه در هر دو حوزه مذکور، بخش خصوصی فعالیت داشته، مقایسه عملکرد و هزینه سرانه بخش خصوصی و بخش دولتی در این دو حوزه، خود گویای عملکرد ناکارآمد بخشهای دولتی در حوزه آموزش و سلامت است.
لازم است علاوهبر کنترل حداکثری بر کانالهای ایجاد بدهی جدید برای دولت و سعی در به حداقل رساندن آن از طریق اصلاحات ساختاری نظام برنامه و بودجه، سالانه بخشی از بدهی مذکور از طریق اوراق بهادار سازی، مورد تسویه قرار گیرد تا علاوهبر کمک به تعمیق بازار بدهی و عملیات بازار باز در نظام بانکی، تبعات بدهی انباشته بخشهای دولتی بر عملکرد بخش حقیقی اقتصاد و نظام بانکی کاهش یابد.
1-5- بازتعریف رابطه مالی دولت و شرکت ملی نفت
با مطالعه و بررسی روابط مالی بین دولتها و شرکتهای ملی نفت در ایران و کشورهای مختلف طی سالهای گذشته، الگوی مطلوب به شکل زیر پیشنهاد میشود:
1-6- اصلاح قوانین پایه مرتبط با بودجه
لازم است سیاستهای کلی بخش مالی و بهویژه مالیه دولت، تهیه و براساس آن "قانون جامع مالی دولت" تدوین و متناسب با آن قوانین فعلی مرتبط با مالیه عمومی و بودجه دولت اصلاح شود. ازجمله قوانین مطرح فعلی در حوزه مالیه دولت و بخش عمومی میتوان به موارد زیر اشاره نمود:
2- اصلاحات فرایندی بودجه
2-1- بازنگری در سازوکار برنامهریزی و بودجه استانها
لازم است در راستای اهداف و منافع بلندمدت توسعهای کشور و در پسِ آن، منافع هر استان، طرحها و برنامههایی که در هر استان لازم است عملیاتی شود و نیز زمانبندی اجرای آن، از سوی سازمان محیط زیست و آمایش سرزمینی (سازمان برنامه و بودجه اصلاح شده)، با همکاری شورای برنامهریزی و توسعه استان تدوین و براساس آن، بودجه سالانه هر استان تصویب شود. علاوهبر این، هر یک از دستگاههای مختلف (مانند وزارت نیرو، صمت و...) میتواند در تعامل با شورای برنامهریزی در هر استان، تهیه بودجه و نیز اجرای طرحهای خود در استان مربوطه را تسهیل و پیگیری نماید.
2-2- طراحی سازوکار اثربخش نظارت بر اجرای بودجه
با توجه به جنبههای مختلف بحث نظارت (نظارت راهبردی، نظارت عملیاتی و نظارت مالی) و نیز ساختار جدید پیشنهادی برای حکمرانی این حوزه، تقسیم کاری به شرح زیر در حوزه نظارت صورت میپذیرد:
2-3- بودجهریزی عملیاتی (مبتنی بر عملکرد)
پیشنیاز استقرار بودجهریزی عملیاتی، تغییر سیستم حسابداری بخش عمومی از حسابداری نقدی به حسابداری تعهدی است. نظام حسابداری نقدی به دلیل ضعفهای فراوان هم از منظر سلامت و هم از منظر کارایی، کفایت پوشش عملیات مالی دولت، تطابق با استانداردهای بودجهریزی روز - مثل بودجهریزی بر مبنای عملکردی و نظارتهای مؤثر بر کارکرد سازمانها را ندارد. مهمترین مسئله اینجاست که هزینهها تا قبل از مبادله وجه نقد شناسایی نمیشوند اما وجود دارند. این مسئله دولت را با یک عدم علم به هزینههای به وجود آمده روبهرو میکند. مثلا سازمانها ممکن است در منابعشان زیادشماری یا کمشماری داشته باشند که از منظر حسابرسی قابل شناسایی نیست.
2-4- اصلاح در برخی مراحل و رویهها (تهیه، تصویب و اجرا)
در هر یک از مراحل تهیه، تصویب و اجرای قانون بودجه میتوان نکات زیر را لحاظ نمود:
3- اصلاحات شکلی بودجه
در این رابطه میتوان نکات زیر را طرح نمود:
جمعبندی
برای دستیابی به بودجهریزی متوازن و کارآمد (از حیث درونی و بیرونی)، علاوهبر اصلاحات لازم در حوزه منابع و مصارف بودجه، لازم است به کارآمدی درونی آن در رابطه با نحوه حکمرانی و تعیین اصول، قواعد و سازوکارهای تنظیم برنامه و بودجه و نیز کارآمدی بیرونی آن در حیطه اقتصاد ملی توجه شود. بر این اساس، محورهای اصلی طرح اصلاح ساختار نظام برنامه و بودجه کشور از دو منظر کارآمدی بیرونی و درونی را میتوان به شرح زیر برشمرد:
الف) کارآمدی بیرونی؛
شامل توجه به موارد مهمی میشود ازجمله:
ب) کارآمدی درونی؛ شامل موارد زیر میشود: