1.مکانیسم ماشه

مکانیسم حل و فصل اختلافات (مکانیسم ماشه) در بندهای پایانی برجام یعنی بندهای 36 و 37 گنجانده شده اند. بر اساس این دو بند، چنانچه ایران یا سایر اعضای برجام معتقد باشند که کشوری تعهدات خود را رعایت نکرده است، می‌تواند موضوع را به منظور حل و فصل به کمیسیون مشترک برجام ارجاع نماید. کمیسیون مشترک ۱۵ روز زمان خواهد داشت تا موضوع را فیصله دهد، چنانچه هر عضو معتقد باشد که موضوع پایبندی، فیصله نیافته است، می‌تواند موضوع را به وزیران امور خارجه ارجاع دهد. وزیران نیز ۱۵ روز فرصت خواهند داشت تا موضوع را فیصله دهند، پس از بررسی کمیسیون مشترک، عضو شاکی یا عضوی که اجرای تکالیفش موضوع بوده، می‌تواند درخواست نماید که موضوع توسط یک هیئت مشورتی که متشکل از سه عضو (یک طرف شاکی، یک طرف متشاکی و یک طرف مستقل دیگر) خواهد بود بررسی شود. این هیئت می‌بایست نظریه غیرالزام آوری را در خصوص موضوع پایبندی ظرف ۱۵ روز ارائه نماید. چنانچه موضوع فیصله نیابد، کمیسیون مشترک در کمتر از ۵ روز نظریه هیئت مشورتی را با هدف فیصله موضوع بررسی خواهد کرد. چنانچه موضوع کماکان به نحو مورد رضایت طرف شاکی فیصله نیافته باشد، و چنانچه طرف شاکی معتقد باشد که موضوع، مصداق «عدم پایبندی اساسی» می‌باشد، آنگاه آن طرف می‌تواند موضوع فیصله نیافته را به عنوان مبنای توقف کلی یا جزئی اجرای تعهداتش وفق برجام قلمداد کرده یا به شورای امنیت سازمان ملل متحد ابلاغ نماید تا برای ادامه تعلیق تحریم ها رای گیری شود. در این مرحله اعضای شورای امنیت 30 روز فرصت خواهند داشت تا قطعنامه ای را تصویب کنند تا تعلیق تحریم های ایران ادامه داشته باشد، اگر چنین قطعنامه ای به تصویب نرسد (که با توجه به حق وتوی آمریکا احتمال تصویب چنین قطعنامه ای بسیار کم است)، مکانیسم ماشه فعال شده و تمامی تحریم های پیشین مندرج در قطعنامه های 1696، 1737، 1747، 1803، 1835 و 1929 باز خواهند گشت.

در این بین مسئله اصلی، رویکرد آمریکا در قبال این توافق بین المللی است. این کشور در حالی که در بازه عضویت در برجام، قادر بود از مکانیسم ماشه استفاده کند، اما در تاریخ 18 اردیبهشت 1397 به صورت یکجانبه خروج خود از برجام را اعلام کرد. پس از گذشت بیش از دو سال از خروج آمریکا از برجام و در حالی که به لغو تحریم های تسلیحاتی 13 ساله علیه جمهوری اسلامی ایران در تاریخ 27 مهر 1399 نزدیک می شویم؛ این کشور، تلاش های سیاسی خود را در راستای تمدید این تحریم ها با استفاده از فعالسازی مکانیسم ماشه مصروف ساخته است.

2.مسیرهای فعالسازی مکانیسم ماشه

با توجه به نزدیک شدن به موعد لغو تحریم های تسلیحاتی، هدف آمریکا در گام نخست، تمدید تحریم های تسلیحاتی ایران بود. آمریکا در این راستا در دو مقطع (تیر و مرداد 1399)، دو قطعنامه مجزا را برای تمدید تحریم های تسلیحاتی جمهوری اسلامی ایران ارائه کرد، که هر دو قطعنامه با مخالفت سایر اعضای شورای امنیت مواجه شده و به تصویب نرسیدند. در مورد قطعنامه دوم، تنها کشورهای آمریکا و دومینیکن به قطعنامه پیشنهادی آمریکا رای مثبت دادند در حالی که چین و روسیه به آن رای منفی داده و 11 کشور دیگر نیز رای ممتنع دادند. با توجه به اینکه قطعنامه های شورای امنیت سازمان ملل برای تایید شدن نیاز به 9 رای مثبت دارد، قطعنامه پیشنهادی آمریکا، حتی آرای لازم برای تصویب را نیز نگرفت تا به وتوی چین و روسیه نیاز باشد.

با وجود شکست آمریکا در تصویب قطعنامه تمدید تحریم تسلیحاتی ایران، این کشور در زمان ارائه قطعنامه، یک متن 6 صفحه ای را نیز در اختیار اعضای شورای امنیت قرار داد که استدلالات حقوقی آمریکا مبنی بر امکان فعالسازی مکانیسم ماشه در آن درج شده بود. این اقدام آمریکا می تواند با دو هدف ذیل صورت گرفته باشد:

• اعمال فشار به اعضای شورای امنیت مبنی بر فعالسازی یکجانبه مکانیسم ماشه توسط آمریکا، در صورت عدم تایید قطعنامه پیشنهادی آمریکا مبنی بر تمدید تحریم تسلیحاتی ایران؛
• مقدمه چینی برای فعالسازی یکجانبه مکانیسم ماشه با توجه به برآورد مسئولان آمریکایی مبنی بر شانس پایین تایید قطعنامه تمدید تحریم تسلیحاتی ایران.

به هر ترتیب، شکست آمریکا در تمدید تحریم های تسلیحاتی ایران، باعث شد تا این کشور مسیر دیگری را طی کرده و به زمینه سازی حقوقی و سیاسی برای فعالسازی مکانیسم ماشه اقدام کند، تا از این طریق نه تنها تحریم های تسلیحاتی، بلکه تمامی تحریم های مندرج در قطعنامه های 1696، 1737، 1747، 1803، 1835 و 1929 را بازگرداند. فعالسازی مکانیسم ماشه توسط آمریکا، از دو مسیر ذیل ممکن است:

2-1. فعالسازی مکانیسم ماشه با استفاده از اعضای باقیمانده در برجام

اعضای باقیمانده برجام شامل انگلیس، فرانسه، آلمان، چین و روسیه با استناد به متن برجام، امکان فعالسازی مکانیسم ماشه علیه ایران را دارا می باشند. خصوصا کشورهای اروپایی که متحدان آمریکا به شمار می آیند، ممکن است تحت تاثیر فشارهای سیاسی این کشور رویکرد خود را تغییر دهند. کما اینکه تصویب قطعنامه شورای حکام علیه ایران را نیز می توان در این راستا تفسیر نمود. لازم به ذکر است که در صورت فعالسازی مکانیسم ماشه و طی شدن فرایند معمول آن، امکان وتوی روسیه و چین وجود نخواهد داشت. اما قدرت های اروپایی به دلایل ذیل تمایلی به فعالسازی مکانیسم ماشه ندارند:

• تعهد یک طرفه ایران به برجام: بعد از گذشت 5 سال از توافق برجام، بدون اینکه امتیاز قابل توجهی نصیب ایران شود، محدودیت های گسترده ای بر برنامه هسته ای ایران اعمال شده است. حتی با وجود برداشتن 5 گام کاهش تعهدات هسته ای توسط ایران، در عمل بسیاری از این گام ها، اجرایی نشده اند.
•  اولویت راهبردی رژیم خلع سلاح هسته ای بر رژیم کنترل تسلیحات متعارف برای اروپا: قدرت های اروپایی بر این باورند که رژیم خلع سلاح هسته ای، اولویت راهبردی بیشتری نسبت به رژیم کنترل تسلیحات متعارف دارد. لذا اگر همچون مسئله ایران قرار باشد یکی از این دو را انتخاب کنند، اولی را بر می گزینند.
• نبود بنیان های حقوقی قابل استناد برای فعالسازی مکانیسم ماشه: با توجه به پایبندی ایران به برجام، دستاویز حقوقی قدرتمندی برای عدم پایبندی ایران به برجام وجود ندارد که مبنای فعالسازی مکانیسم ماشه توسط اروپا قرار گیرد.
• بازه زمانی 65 روزه فعالسازی مکانیسم ماشه: فعالسازی مکانیسم ماشه توسط اعضای باقی مانده در برجام، با استناد به سازوکار حل و فصل اختلافات در بندهای 36 و 37 برجام، حداقل 60 روز طول خواهد کشید، در حالی که کمتر از دو ماه به زمان لغو تحریم ها باقی مانده است. لذا حتی اگر در سریعترین زمان ممکن، فرایند مکانیسم ماشه توسط یکی از اعضای باقی مانده در برجام کلید بخورد، در نهایت سررسید لغو تحریم های تسلیحاتی بر بازگشت تحریم ها مقدم خواهد بود.
• انزوای سیاسی و دیپلماتیک اروپا از تحولات بین المللی: بخش قابل توجهی از قدرت کنشگری اروپا در عرصه بین المللی ناشی از نقش فعال این کشور در سازمان های بین المللی و همچنین دیپلماسی قدرتمند آنها بوده که در به خصوص در چند دهه اخیر با توجه به ظهور قدرت های جدید، روندی نزولی را تجربه کرده است. تقلیل بازیگران برجام به ایران و آمریکا، منجر به تنزل بیشتر اروپا در کنشگری ایجابی در معادلات بین المللی می شود. لذا قدرت های اروپایی در تلاشند تا همچنان سطحی از بازیگری مستقلانه در قبال آمریکا برای خود تعریف نمایند.

با توجه به دلایل مذبور، فعالسازی مکانیسم ماشه از مسیر اعضای باقیمانده در برجام (عمدتا اروپایی ها)، در مقطع فعلی که ایران تقریبا به تمامی تعهدات خود وفادار مانده، برای آمریکا چندان محتمل و مقدور به نظر نمی رسد و لذا این کشور به سمت گزینه دوم، یعنی فعالسازی یکجانبه مکانیسم ماشه چرخش پیدا کرده است.

2-2. فعالسازی یکجانبه مکانیسم ماشه توسط آمریکا

مبنای استدلال آمریکا در فعالسازی یکجانبه مکانیسم ماشه، بر تفاومت ماهوی بین «برجام» و «قطعنامه 2231» متکی است. بر این اساس آمریکا استدلال می کند که گرچه از توافق برجام خارج شده، اما بر اساس بندهای 10 تا 12 قطعنامه 2231 همچنان یکی از مشارکت کنندگان در برجام محسوب می شود و طبق آن می­تواند مکانیسم ماشه را فعال کند. برای درک بهتر استدلال آمریکا، ابتدا فرایند معمول در فعالسازی مکانیسم ماشه مندرج در برجام تشریح می شود تا پس از آن استدلالات آمریکا مورد بحث قرار گیرد. بر اساس برجام در حالت معمول باید مراحل 6 گانه ذیل طی شود تا مکانیسم ماشه فعال شده و قطعنامه های شش گانه بازگردند:

• مرحله 1: ارجاع پرونده نقض برجام توسط یک یا چند عضو توافق به کمیسیون مشترک برجام (15 روز)
• مرحله 2: ارجاع پرونده نقض برجام توسط کشور شاکی به شورای وزیران (15 روز)
• مرحله 3: ارجاع پرونده به شورای مشورتی متشکل از 3 کشور شامل عضو شاکی، عضو متشاکی و یک عضو بی‌طرف (5 روز، همزمان با فرایند شورای وزیران)
• مرحله 4: ارائه شکایت توسط عضو شاکی به شورای امنیت سازمان ملل
• مرحله 5: فرصت یک ماهه به اعضای شورای امنیت برای تصویب یک قطعنامه جهت تمدید تعلیق تحریم‌های ایران (30 روز)
• مرحله 6: بازگشت قطعنامه های تحریمی پیشین (در صورت عدم تصویب قطعنامه جدید).

لذا بر اساس فرایند حل و فصل اختلافات در برجام، مکانیسم ماشه حدود دو ماه طول خواهد کشید و سازوکار مشخصی دارد؛ این در حالی است که آمریکا تلاش دارد با استناد به قطعنامه 2231، مراحل 1، 2 و 3 را نادیده گرفته و مستقیما شکایتی را به شورای امنیت سازمان ملل ارائه دهد تا در مدت زمان یک ماهه، نه فقط تحریم های تسلیحاتی، بلکه تمامی قطعنامه های 6 گانه تحریمی علیه ایران را بازگرداند.

البته رویه های حقوقی گذشته در تقابل با استدلالات حقوقی آمریکا قرار دارند. به عنوان مثال طبق حکم دیوان بین المللی دادگستری در سال 1971:

«اگر یکی از طرفین تعهدات  خودش را رد کرده و یا انجام ندهد، نمی­تواند حقوقی که از آن رابطه به او منتسب می­شد را ادعا کند».

لذا جایگاه حقوقی آمریکا در ارائه چنین تفسیری از قطعنامه 2231 ضعیف به نظر می رسد؛ اما این کشور با تحمیل فشارهای سیاسی می تواند برخی از اعضای شورای امنیت و جامعه بین المللی را به پذیرش تفسیر خود وادار سازد. پذیرش این تفسیر توسط جامعه بین المللی، عملا حقوق بین الملل را تهی ساخته و آن را در سطح منافع ملی یک بازیگر تقلیل خواهد داد.

3. اهداف آمریکا از فعال­سازی مکانیسم ماشه

شاید تمدید تحریم تسلیحاتی، هدف اولیه آمریکا باشد؛ اما ظاهرا دولت آمریکا نمی خواهد ریسک ماندگاری برجام تا پایان دوره اول ریاست جمهوری اش در 20 ژانویه 2021 (1 بهمن 1399) را به جان بخرد. در این راستا اهداف ذیل را می توان از منظومه تفکر سیاسی دولتمردان آمریکا استخراج نمود:

لغو بازگشت ناپذیر برجام: فعالسازی مکانیسم ماشه و بازگردانی تحریم های پیشین، کار را برای تمامی اعضای برجام شامل ایران، اروپا، چین، روسیه و حتی دولت بعدی آمریکا دشوارتر خواهد ساخت به نحوی که حتی اگر ترامپ در انتخابات 3 نوامبر نیز شکست بخورد، دولت بایدن نتواند این توافق را احیا کند.

تمدید تحریم های تسلیحاتی ایران: مقامات آمریکایی و حتی بعضا اروپایی بارها اعلام کرده اند که موافق تمدید تحریم های تسلیحاتی ایران هستند، یا این وجود خلع سلاح هسته ای، اهمیت بیشتری برای قدرت های اروپایی دارد تا جایی که این کشورها حاضر نیستند ریسک لغو توافق هسته ای را در قبال تمدید تحریم های تسلیحاتی بپذیرند. این در حالی است که آمریکا رویکرد متفاوتی داشته و به صورت همزمان در تلاش برای خلع سلاح هسته ای و متعارف ایران است. تلاش آمریکا برای تصویب قطعنامه مبتنی بر تمدید تحریم تسلیحاتی را می توان در این راستا تحلیل نمود.

پیروزی دونالد ترامپ در انتخابات نوامبر 2020: به موازات نزدیک شدن به تاریخ انتخابات آمریکا و به موازات افزایش شکاف ترامپ و بایدن در نظرسنجی های انتخاباتی، پیروز شدن در انتخابات ریاست جمهوری، اهمیت بیشتری برای دولت فعلی آمریکا پیدا می کند که سایر اهداف این کشور را نیز تحت الشعاع قرار داده است. دولت ترامپ در تلاش است تا قبل از 3 نوامبر 2020، دستاوردی قابل عرضه در حوزه سیاست خارجی برای افکار عمومی داشته باشد که یکی از این دستاوردها می تواند توافق جدید با ایران باشد.

امضای یک توافق جدید با ایران: نگاه دولت کنونی آمریکا و به طور کلی جمهوری خواهان، جامع نگر است. به عبارتی دیگر، آنها در تلاشند تا مسائل مرتبط با ایران را به صورت کلی در یک بسته جامع حل و فصل نمایند. در همین راستا، دولت فعلی آمریکا نیز در تلاش است تا با تحمیل فشارهای سیاسی و اقتصادی ایران را وادار به پذیرش توافق جدیدی سازد که نه تنها مسائل هسته ای، بلکه حوزه منطقه و برنامه موشکی را نیز در بر داشته باشد.

پیشبرد کمپین فشار حداکثری از طریق بازگردانی تحریم های سازمان ملل: اگر آمریکا موفق به تحمیل تفسیر حقوقی خاص خود از قطعنامه 2231 شود، می تواند مکانیسم ماشه را بدون استفاده از فرایند حقوقی تعریف شده در برجام، فعال کند. ارجاع پرونده ایران به شورای امنیت سازمان ملل و در نهایت استفاده آمریکا از حق وتو، منجر به بازگشت تحریم های سازمان ملل مندرج در قطعنامه های 1696، 1737، ۱۷۴۷، 1803، 1835 و ۱۹۲۹ خواهد شد. البته با توجه به اینکه ایران با تحریم های گسترده­تری از جانب آمریکا مواجه است؛ بازگشت تحریم های سازمان ملل در قیاس با گذشته، اثرات کمتری بر تشدید فشارهای تحریمی و تکامل کمپین فشار حداکثری علیه ایران دارد.

محدودسازی فعالیت های منطقه ای ایران: همزمان با تشدید فشارهای هسته ای و سیاسی علیه ایران، معادلات منطقه ای جدیدی با پشتیبانی آمریکا در کشورهای منطقه از قبیل لبنان، عراق، امارات و فلسطین رقم می خورد که معماری آن بر محوریت مقابله با ایران استوار است. درگیرسازی ایران در مسئله هسته ای و تحریم های شورای امنیت سازمان ملل، فرصت فعالیت های منطقه ای ایران را بیش از پیش محدود ساخته تا جایی که بازیگرانی مثل آمریکا، امارات و عربستان، در تلاش برای بهره جستن از غفلت منطقه ای ایران هستند.

4. سناریوهای ممکن در مسئله فعالسازی مکانیسم ماشه توسط آمریکا

عدم موفقیت آمریکا در وادارسازی ایران به مذاکره و همچنین رای نیاوردن قطعنامه های پیشنهادی آمریکا علیه ایران در شورای امنیت، باعث شده تا ادراک شکست کمپین فشار حداکثری در آمریکا تقویت شود. بدین منظور دولت آمریکا در تلاش است با صرف هر هزینه ای، تحریم های پیشین علیه ایران را بازگرداند تا بدین وسیله جان تازه ای به کمپین ببخشد. اما با توجه به ضعف استدلالات حقوقی آمریکا در تمسک به مکانیسم ماشه، این کشور با دشواری های بسیاری مواجه است. بر همین اساس سه سناریوی ذیل را می توان در مورد سرنوشت مکانیسم ماشه و بازگشت تحریم های پیشین سازمان ملل برداشت نمود:

4-1. سناریوی اول؛ موفقیت آمریکا در فعالسازی مکانیسم ماشه و بازگردانی قطعنامه‌ های تحریمی

در چارچوب این سناریو، گرچه آمریکا از برجام خارج شده، اما در نهایت با استناد به مفاد قطعنامه 2231 که برجام نیز در پیوست آن درج گردیده، اقدام به فعالسازی مکانیسم ماشه خواهد نمود. تحقق این سناریو مستلزم آن است که سایر اعضای جامعه بین المللی نیز تفسیر آمریکا از قطعنامه 2231 را مورد پذیرش قرار دهند و یا تحت تاثیر فشارهای سیاسی آمریکا، این تفسیر را بپذیرند. با توجه به اینکه در فرایند فعالسازی مکانیسم ماشه، یک بازه 30 روزه بین ارائه شکایت در شورای امنیت و بازگشت تحریم ها تعبیه شده است، ایالات متحده برای بازگردانی تحریم های پیشین باید قبل از 18 سپتامبر (یک ماه قبل از لغو تحریم های تسلیحاتی ایران)، شکایت خود را به شورای امنیت ارائه دهد. بر همین اساس دونالد ترامپ نیز اعلام نمود که آمریکا در ماه جاری میلادی (اوت)، شکایت خود را به شورای امنیت ارائه خواهد کرد. اگر این سناریو تحقق پیدا کند در فرایندی یک ماهه پس از فعالسازی مکانیسم ماشه، کلیه تحریم های پیشین که بر اساس قطعنامه 2231 به حالت تعلیق در آمده بودند، مجددا فعال می شوند.

4-2. سناریوی دوم؛ شکست کامل آمریکا در فعالسازی مکانیسم ماشه

در چارچوب این سناریو، جامعه بین المللی (به طور خاص سایر اعضای شورای امنیت) تفسیر خاص آمریکا از قطعنامه 2231، را نخواهد پذیرفت و لذا فعالسازی یکجانبه مکانیسم ماشه توسط آمریکا شکست خواهد خورد. مواضع سایر اعضای برجام و حتی کشورهای عضو شورای امنیت نیز موید مخالفت آنها با امکان فعالسازی مکانیسم ماشه توسط آمریکا است. پس از اعلام آمریکا مبنی بر فعالسازی یکجانبه مکانیسم ماشه، جوزپ بورل (مسئول سیاست خارجی اتحادیه اروپا) مخالفت خود را با چنین تفسیری اعلام کرد. اعضای اروپایی شورای امنیت شامل فرانسه، بریتانیا، بلژیک و آلمان نیز مخالفت رسمی خود را با رویکرد آمریکا در نمایه ای به ریاست شورای امنیت اطلاع داده اند. نماینده های چین، روسیه و دیگر اعضای شورای امنیت نیز رویکرد مشابهی را در پیش گرفته اند.

لذا این سناریو محتمل است که حتی با توجه به حجم مخالفت ها، ریاست موقت (ماه اوت) شورای امنیت سازمان ملل (نماینده اندونزی)، قطعنامه تداوم تعلیق تحریم های ایران را مطرح نکرده و اصولاً رویکرد آمریکا را به رسمیت نشناسد. هر چند که در این صورت، ممکن است دولت آمریکا در ماه بعد که ریاست بر عهده نیجر است، مجددا این روند را تکرار کند.

4-3. سناریوی سوم؛ تفاسیر دوگانه و اجرای متفاوت مکانیسم ماشه

سناریوی سوم در صورتی رخ خواهد داد که با وجود مخالفت اعضای شورای امنیت و جامعه بین المللی با فعالسازی مکانیسم ماشه توسط آمریکا، این کشور راسا اقدام به اجرایی کردن مکانیسم ماشه و تحریم ها نماید. در این صورت این کشور به صورت یکجانبه استدلال و اعلام خواهد کرد که تحریم های سازمان ملل علیه ایران بازگشته اند و اثر حقوقی دارند. پیشبرد این روند، باعث می شود تا در 3 مرحله اختلافات و مباحث حقوقی و سیاسی شدیدی در داخل شورای امنیت و در خارج از آن شکل خواهد گرفت:

• در مقطع زمانی ارائه شکایت آمریکا به شورای امنیت و اعلام فعالسازی مکانیسم ماشه (احتمالا در ماه جاری میلادی): در این مقطع احتمالا آمریکا با موجی از مخالفت سایر کشورها از قبیل روسیه، چین، اعضای اتحادیه اروپا و حتی سایر اعضای شورای امنیت مواجه خواهد شد که تفسیر آمریکا از قطعنامه 2231 را منطقی نمی دانند. در این بازه زمانی ممکن است سایر اعضای برجام و به خصوص روسیه و چین تلاش کنند تا تصمیم گیری در مورد امکان فعالسازی مکانیسم ماشه در برجام را به عنوان یک مسئله مربوط به نظام‌نامه یا آئین کار شورای امنیت تبدیل کنند چرا که در این صورت، سایر کشورها و از جمله آمریکا حق وتو نخواهند داشت. به هر ترتیب در چارچوب این سناریو، آمریکا به صورت فردی تفسیر خود را مطرح خواهد کرد و مباحث حقوقی و سیاسی تشدید خواهند شد.
• در مقطع زمانی اعلام فعالسازی مکانیسم ماشه توسط آمریکا (در ماه جاری میلادی) تا اعلام آمریکا مبنی بر بازگشت تحریم های پیشین سازمان ملل علیه ایران در 30 روز بعد (احتمالا اواخر سپتامبر 2020): این فاصله 30 روزه فرصتی است که بر اساس برجام به ایران داده شده تا شاید سایر کشورها قطعنامه ای را برای تداوم تعلیق تحریم های ایران به تصویب برسانند. با توجه به حضور آمریکا در شورای امنیت احتمال تصویب چنین قطعنامه ای بسیار کم خواهد بود و این مسئله بدین معنی خواهد بود که آمریکا مسیر فعالسازی را به صورت یکجانبه به پیش ببرد.
• در مقطع زمانی پس از سپتامبر 2020 که آمریکا استدلال می کند تحریم ها بازخواهند گشت: در طول این دوره با توجه به احتمال مخالفت برخی کشورها با تفسیر آمریکا، احتمالا شاهد اجرای متفاوت قطعنامه 2231 خواهیم بود؛ بدین معنی که آمریکا استدلال خواهد کرد که تحریم ها بازگشته اند و بخشی از اعضای جامعه بین المللی نیز استدلال خواهند کرد که فعالسازی مکانیسم ماشه توسط آمریکا غیرقانونی بوده و لذا آن را اجرا نمی کنند. در این صورت با استناد به دو تفسیر از قطعنامه 2231، شاهد اجرای این قطعنامه به دو شکل متفاوت (تفسیر آمریکا در مقابل تفسیر ایران، روسیه، چین و احتمالا اروپا) خواهیم بود.

5. تحلیل راهبردی

فعال‌سازی مکانیسم ماشه در تکمیل پازل فشار حداکثری و با هدف احیای تحریم‌های گذشته شورای امنیت صورت می‌گیرد تا حداقل در گام اول حذف تحریم‌های نظامی در اکتبر سال جاری را عملاً منتفی نموده و ایران را وادار به بازنگری در سیاست های منطقه‌ای‌اش نماید. موفقیت دولت آمریکا در این مسیر، حتی می تواند به عنوان یک برگ برنده برای ترامپ در انتخابات نوامبر 2020 مطرح باشد و شانس وی را برای تمدید دوره ریاست جمهوری خود به مدت 4 سال دیگر، افزایش دهد. پیمودن این مسیر در نهایت سرنوشت پرونده هسته ای ایران را از کنترل اعضای باقیمانده در آن خارج ساخته و در اختیار آمریکا قرار خواهد داد.

روندپژوهی رفتار آمریکا نیز نشان دهنده تمایل این کشور به استفاده یکجانبه از مکانیسم ماشه برای بازگردانی تمامی تحریم های مندرج در قطعنامه های 1696، 1737، 1747، 1803، 1835 و 1929 است. بر این اساس، آمریکا با استناد به تفاوت ماهوی برجام (به عنوان یک توافق بین المللی) و قطعنامه 2231 (به عنوان یک سند الزام آور بین المللی) و همچنین با استناد به بندهای 10 تا 12 قطعنامه 2231 که در آن آمریکا و سایر کشورها به عنوان شرکت کننده در برجام معرفی شده اند، در تلاش برای فعالسازی مکانیسم ماشه بدون طی نمودن فرایند معمولِ مندرج در برجام است. در این راستا تحقق هر یک از سناریوهای سه گانه، بستگی بسیاری به مباحث، رقابت ها و منازعات سیاسی و حقوقی در شورای امنیت سازمان ملل دارد.

در صورتی که آمریکا موفق شود تفسیر خود را به جامعه بین المللی تحمیل کند، تمامی تحریم های پیشین علیه ایران بازخواهند گشت و احتمالا ایران نیز نه تنها اجرای پروتکل الحاقی را متوقف خواهد کرد، بلکه از برجام نیز خارج شده و امکان دسترسی بازرسان آژانس به سایت های هسته ای را خواهد بست. در شدیدترین حالت، ممکن است ایران حتی از ان.پی.تی نیز خارج شود که پیامدهای بسیای برای رژیم کنترل تسلیحات جهانی به دنبال خواهد داشت.

اما در صورت شکست آمریکا در فعالسازی مکانیسم ماشه، این مسئله به شکست بزرگی برای دستگاه دیپلماسی این کشور، آن هم در فاصله دو ماهه تا انتخابات نوامبر 2020 تبدیل خواهد شد و حتی ممکن است مخالفان رئیس جمهورِ جمهوری خواه آمریکا، این شکست را به عنوان ضعف دیپلماسی دولت این کشور، بارها و بارها در رسانه ها تکرار کنند. واردات تسلیحات نظامی ایران در بازه زمانی 16 روزه از 17 اکتبر (زمان لغو تحریم های تسلیحاتی) تا 3 نوامبر (روز برگزاری انتخابات ریاست جمهوری آمریکا)، می تواند فشارهای سیاسی داخلی بر ترامپ را بیش از پیش افزایش دهد.

در صورت تحقق سناریوی سوم، شاهد تشدید اختلافات بین المللی نه تنها بین ایران و آمریکا بلکه بین چین و روسیه از یک طرف و آمریکا از طرفی دیگر نیز خواهیم شد. در این چارچوب حتی اگر آمریکا تفسیر خود را تحمیل کند، بازهم ممکن است برخی از اعضای جامعه بین المللی همچون چین و روسیه این تفسیر آمریکا را مورد پذیرش قرار نداده و تحریم های تسلیحاتی علیه ایران را لغوشده بدانند. در این صورت احتمالا آمریکا و متحدانش ممکن است قطعنامه های تحریمی علیه ایران را اجرا کنند در حالی که چین و روسیه، قطعنامه را فاقد اثر حقوقی بر ایران بدانند. در بدترین حالت ممکن است اجرای قطعنامه های تحریمی پیشین، منجر به اعمال یکجانبه قطعنامه توسط آمریکا شود که توقیف نفتکش های ایرانی به بهانه بازرسی یا نقض قطعنامه های تحریمی می تواند بخشی از پیامدهای این سناریو باشد.

آمریکا با اصرار غیرمنطقی بر کمپین فشار حداکثری، ضمن عبور از بسیاری از خطوط قرمز، تمامی کانال های تعامل را حتی با متحدان و سایر قدرت های بین المللی تخریب کرده و تا آستانه جنگ محدود با ایران نیز پیش رفته است. آمریکا تلاش دارد با فعالسازی مکانیسم ماشه، سرنوشت برجام و روابط پیچیده ایران و آمریکا را رهسپار مسیری غیرقابل بازگشت سازد، تا جایی که حتی پیروزی بایدن در انتخابات ریاست جمهوری هم نتواند آن را به دوران قبل بازگرداند.

در نهایت اینکه پس از گذشت 5 سال از تعهد صادقانه یا ساده لوحانه ایران به برجام؛ موفقیت آمریکا در فعالسازی مکانیسم ماشه و بازگشت تحریم ها را می توان پایانی بر دیپلماسی هسته ای جمهوری اسلامی ایران و غرب دانست.

6. راهبرد مطلوب ایران

در مقطع حساس کنونی، که آمریکا در تلاش برای فعالسازی مکانیسم ماشه با یک استدلال غیرواقع بینانه است، دستگاه دیپلماسی کشور می بایست در اوج فعالیت های سیاسی و دیپلماتیک خود به خصوص با اعضای شورای امنیت قرار داشته باشد. گرچه توان و ظرفیت دستگاه دیپلماسی کشور کمتر از اعضای دائم شورای امنیت همچون آمریکا، روسیه، چین و حتی کشورهای اروپایی است، اما نقطه قوت ایران در مسئله پیش آمده، محق بودنش است، که می توان از آن به عنوان برگ برنده ای اخلاقی در تغییر آرای سیاسی اعضای شورای امنیت سازمان ملل و جامعه بین المللی بهره برد. بر این اساس، در سطح راهبردی، ایران سه گزینه یا راهبرد سیاسی پیش روی خود دارد که موفقیت در هریک از این سه راهبرد، می تواند منجر به شکست آمریکا شود:

6-1. راهبرد اول: اجماع سازی در شورای امنیت و جامعه بین المللی علیه آمریکا

گرچه توان اجماع سازی دیستگاه دیپلماسی کشور محدود است، اما همانطور که پیشتر نیز اشاره شد، محق بودن ایران در مسئله مکانیسم ماشه، بزرگترین برگ برنده اخلاقی و سیاسی در مواجهه با رویکرد یکجانبه گرایانه آمریکا است. تداوم این رویکرد باعث می شود تا نه تنها اعضای شورای امنیت، بلکه متحدان آمریکا نیز تفسیر غیرواقع بینانه آمریکا از مکانیسم ماشه را مورد پذیرش قرار ندهند و این مسئله عملا از دستور کار شورای امنیت سازمان ملل خارج شود.

6-2. راهبرد دوم: تبدیل مسئله فعالسازی مکانیسم ماشه به یک مسئله نظام نامه ای در شورای امنیت

با توجه به اختلافاتی که در تفاسیر برجام و قطعنامه 2231 پیش آمده، روسیه، چین و هر کشور دیگری که عضو شورای امنیت است می تواند پیشنهادی را مطرح کنند مبنی بر اینکه رای گیری در مورد امکان فعالسازی مکانیسم ماشه توسط آمریکا، مربوط به آیین کار شورای امنیت بوده و یک مسئله اساسی نیست. در این صورت ایران باید علاوه بر نظر چین و روسیه، نظر 7 عضو دیگر شورای امنیت را نیز جلب کند. به عبارتی دیگر ایران باید نظر موافق (نه ممتنع) 7 کشور از 11 کشوری که در مورد قطعنامه تحریم تسلیحاتی ایران رای ممتنع دادند (شامل بلژیک، فرانسه، بریتانیا، آلمان، سنت وینسنت، آفریقای جنوبی، ویتنام، استونی، نیجر، تونس و اندونزی) را در کنار آرای موافقت روسیه و چین (در مجموع 9 عضو از 15 عضو دائم شورای امنیت)، در دو مقطع داشته باشد:

1. در زمان تصمیم گیری اعضای شورای امنیت در مورد اینکه آیا فعالسازی مکانیسم ماشه توسط آمریکا، یک مسئله مربوط به آئئین نامه است نه مسئله اساسی: در صورت تایید نظر ایران در این مرحله، آمریکا امکان استفاده از حق وتو برای فعالسازی مکانیسم ماشه را از دست خواهد داد، اما خود مسئله رای گیری همچنان باقی خواهد ماند.

2. در زمان رای گیری برای اینکه آمریکا با توجه به خروج از برجام، امکان استفاده از مکانیسم ماشه را ندارد: در این مرحله باید 9 عضو از اعضای شورای امنیت (در این مورد اعضای دائم و غیردائم فرقی ندارد)، به نظر روسیه، چین و احتمالا اعضای اروپایی، رای مثبت بدهند تا حق فعالسازی مکانیسم ماشه از آمریکا سلب شود.

مسئله اصلی در پیشبرد این راهبرد، توان ایران، روسیه و چین برای جلب آرای 7 عضو دیگر شورای امنیت است؛ اقدامی که حتی آمریکا در دو مقطع قبلی و در جریان تمدید تحریم های تسلیحاتی ایران، از دستیابی به آن بازماند. لذا موفقیت ایران در پیشبرد این راهبرد، بستگی بسیاری به توان دستگاه دیپلماسی کشور و قدرت ائتلاف سازی روسیه و چین در شورای امنیت سازمان ملل دارد.

6-3. راهبرد سوم: درخواست نظر مشورتی دیوان بین المللی دادگستری در مورد امکان فعالسازی مکانیسم ماشه توسط آمریکا

دیوان بین المللی دادگستری علاوه بر صلاحیت ترافعی، صلاحیت ارائه نظر مشورتی در پاسخ به سوالات حقوقی سازمان‌های بین‌المللی، آژانس‌های تخصصی، مجمع عمومی و شورای امنیت سازمان ملل متحد را دارد. هرچند آرای مشورتی دیوان خاصیت الزام آور ندارند، اما از اعتبار حقوقی بالایی برخوردارند. به عنوان مثال دیوان بین‌المللی دادگستری در رأی مشورتی سال ۱۹۷۱ خود در مورد قضیه نامیبیا، بیان داشت که عدم رای دهی اعضای شورای امنیت در مورد طرح های پیشنهاد، به معنی مخالفت آن کشور نیست و اعضای دائم شورای امنیت برای مخالفت با قطعنامه ای، باید به آن رای مخالف بدهند. این نظر مشورتی شورا هم‌چنان معتبر می باشد.

با توجه به اختلافات حقوقی که ممکن است بر سر امکان یا عدم امکان فعالسازی مانیسم ماشه توسط آمریکا پیش آید، ایران از دو طریق می تواند درخواست ارائه نظر مشورتی دیوان بین المللی دادگستری را مطرح نماید؛ یا از طریق مجمع عمومی و یا از طریق شورای امنیت سازمان ملل. با توجه به عضویت آمریکا در شورای امنیت، شاید این کشور موافق درخواست نظر مشورتی از دیوان نباشد، هر چند که منازعات سیاسی و حقوقی در داخل شورای امنیت پیرامون این موضوع، می تواند آمریکا را وادار به پذیرش درخواست نظر مشورتی از دیوان نماید. حتی اگر مسیر درخواست نظر مشورتی دیوان از شورای امنیت نیز بسته باشد، ایران می تواند با استفاده از مجمع عمومی سازمان ملل چنین درخواستی را مطرح نماید. با توجه به تفاوت مکانیسم رای گیری اکثریتی ساده در مجمع عمومی سازمان ملل، شانس ایران در مجمع برای درخواست نظر مشورتی دیوان بیش از شورای امنیت است.

نکته مثبت دیگر در ارجاع به دیوان بین المللی دادگستری، فرایند زمان بر آن می باشد. بدین معنی که بعضا ماه ها طول می کشد تا دیوان، نظر مشورتی خود را پیرامون یک مسئله حقوقی اعلام کند. لذا حتی اگر رای مشورتی دیوان به ضرر ایران نیز باشد، این رای به احتمال بسیار زیاد، پس از 18 اکتبر (پایان تحریم های تسلیحاتی ایران) صادر خواهد شد، یعنی در زمانی که تحریم های تسلیحاتی ایران لغو شده اند.