برگزیت: پیامدها و سناریوها در سطوح داخلی (بریتانیا) منطقه ای (اروپا) و بین المللی (جهان)

1. مقدمه

حجم بدهی‌های اروپا به آمریکا در اثر جنگ‌های جهانی قرن بیستم به‌شدت بالا رفت. این عامل در کنار خرابی‌های گسترده ناشی از جنگ و همچنین ده‌ها میلیون تلفات انسانی، اروپا را در قیاس با سایر کشورهای جهان به‌خصوص شوروی و آمریکا دچار ضعف اساسی کرد؛ بنابراین تحولات قبل و بعد از جنگ جهانی دوم، منجر به تحول اساسی در توزیع جهانی قدرت شد، به نحوی که پایان جنگ جهانی دوم را می‌توان سرآغاز افول اروپا در نظام بین الملل ارزیابی کرد. همچنین موقعیت جغرافیایی اروپا باعث شده بود کشورهای این حوزه، در محاصره ژئوپلیتیکی شوروی و آمریکا قرار گیرند؛ تا جایی که پس از جنگ جهانی دوم، رقابت بین ابرقدرت‌ها به‌عنوان یک متغیر مستقل به‌شدت بر رفتار کشورهای اروپایی اثرگذار بود. در واقع تولد اتحادیه اروپا نیز گزینه راهبردی کشورهای اروپایی برای مواجهه با ضعف روزافزون آن‌ها در معادلات جهانی بود و اتحادیه اروپا در طول چند دهه حیات خود تا حدودی توانست قدرت از دست رفته خود را احیا کند؛ اما هیچ‌گاه نتوانست خود را از سایه آمریکا برهاند.

تحولات جدید رخ داده در سال‌های اخیر و به خصوص به قدرت رسیدن راستگرایان و ظهور گرایش های جدید گریز از مرکز در اروپا، برخلاف روندی بوده است که این اتحادیه در طول حیات خود تجربه کرده است (از بدو تأسیس اتحادیه اروپا تاکنون، هیچ‌گاه تعداد اعضای این اتحادیه کاهش پیدا نکرده و همواره روندی صعودی داشته است). برگزیت به‌عنوان نخستین نمونه از وقوع چنین پدیده‌ای که می‌تواند اثرات متعددی بر عرصه سیاست داخلی بریتانیا، اتحادیه اروپا و حتی سطح بین المللی از جمله ایران داشته باشد.

2. برگزیت: ماهیت و اهداف

بریتانیا در اوایل سال 1973 به اتحادیه اروپا پیوست و باعث تقویت بیش از پیش این نهاد در سطح جهانی شد. مردم بریتانیا نیز در سال 1975 در رفراندوم عضویت در جامعه مشترک اروپا با 67.23 درصد، موافقت خود را اعلام کردند؛ اما در تاریخ 23 ژوئن 2016 (3 تیر 1395) پس از گذشت بیش از 43 سال عضویت بریتانیا در اتحادیه اروپا، همه‌پرسی خروج این کشور از اتحادیه اروپا با مشارکت 71.8 درصدی واجدین شرایط برگزار شد و موافقان خروج بریتانیا از اتحادیه اروپا با اکثریت شکننده 51.89 درصد (17.410742 نفر) در مقابل 48.11 درصد (16.141.241) پیروز شدند.

بلافاصله پس از رفراندوم، بسیاری از راست‌گرایان حزب محافظه‌کار بریتانیا و همچنین راست‌گرایان در سطح جهانی از جمله «دونالد ترامپ»، «خیرت ویلدرز» (سیاستمدار راست‌گرای هلندی) و «مارین لوپن» (رهبر جبهه ملی فرانسه) آن را ستودند که دلالت های قابل تاملی دارد. به‌طورکلی راست‌گرایان، اتحادیه اروپا را نهادی می‌دانند که استقلال، آزادی عمل و هویت متفاوت را از کشورهای عضو گرفته است. در زمینه اقتصادی نیز معتقدند که کشورهای ثروتمندتر اتحادیه باید هزینه مدیریت غلط سایر کشورهای عضو را با مالیات شهروندان خود بپردازند. برخی دیگر از جنبه‌های جنجالی که راست‌گرایان مخالف آن هستند، مباحث مربوط به مهاجرت، اختیارات قضایی و قانون‌گذاری در اتحادیه اروپا است.

یکی از چالش های اساسی بریتانیا در مسیر برگزیت، مذاکره با اتحادیه اروپا بر اساس ماده 50 معاهده لیسبون بود که به کشورهای عضو برای خروج از اتحادیه می پردازد. بریتانیا در سطح داخلی نیز با چالش‌های جدی از جمله مخالفان پارلمانی خروج از اتحادیه و مخالفت اکثریت مردم اسکاتلند و ایرلند شمالی با این طرح مواجه است. در این زمینه در رفراندوم برگزیت، بیش از 62 درصد اسکاتلندی‌ها و 55.7 درصد ایرلندی‌ها مخالف طرح برگزیت بوده‌اند. این در حالی بود ‌که در ولز 51.7 درصد و در انگلستان نیز اکثریت موافق خروج بودند؛ اختلافاتی که می‌تواند باعث تقویت شکاف های هویتی در بریتانیا شود.

بریتانیا حاضر شده مبلغی معادل 40 میلیارد یورو (47 میلیارد دلار) را به اتحادیه اروپا برای خروج بپردازد که البته بخشی از آن مربوط به تعهدات این کشور در چارچوب اتحادیه است. در مقابل گفته می‌شود اتحادیه اروپا مبلغ 60 میلیارد یورو را مد نظر دارد!

مهم‌ترین مطالبات و یا اهداف بریتانیا از برگزیت که در «طرح چکرز» (Chequers plan) نیز به آن‌ها اشاره شده، عبارت‌اند از:

- استقلال بیشتر بریتانیا در تصویب قوانین؛

- عدم تعهد به ارائه کمک مالی به کشورهای ضعیف‌تر اتحادیه همچون یونان و ...؛

- تقویت روابط آتلانتیکی مستقل با آمریکا خارج از چارچوب محور یورو آتلانتیک؛

- کنترل بیشتر بر مرزها و حتی تردد شهروندان سایر کشورهای اروپایی؛

- حفظ استقلال و تقویت پوند انگلیس به‌عنوان پول ملی این کشور؛

- سلب اختیارات دادگاه اتحادیه اروپا و استقلال بیشتر قوه قضائیه بریتانیا؛

- خروج بریتانیا از بازار واحد اروپا؛

- خروج از اتحادیه گمرکی؛

- استقلال در تدوین سیاست‌های کشاورزی و ماهیگیری.

3. آثار و پیامدهای برگزیت

یکی از مهم‌ترین و چالشی‌ترین مسائل در ارتباط با برگزیت، آثار و پیامدهای آن در سطوح مختلف داخلی (بریتانیا)، منطقه‌ای (اتحادیه اروپا) و جهانی (ایران، غرب آسیا، آمریکا و ...) است که به آنها پرداخته می‌شود.

۳-۱. آثار برگزیت در سطح بریتانیا

برگزیت وزن بیشتری را به معادلات سیاست داخلی بریتانیا خواهد داد و لذا برخی از سیاست‌های کلی بریتانیا به‌خصوص در حوزه اقتصاد داخلی، تجارت بین‌المللی، حقوق بشر، الگوهای اتحاد و ائتلاف و ... تغییر خواهد کرد.

۳-۱-۱. احتمال جدایی اسکاتلند، ایرلند شمالی و منطقه جبل‌الطارق

با توجه به اینکه 62 درصد اسکاتلندی‌ها، 55.7 درصد ایرلندی‌ها و همچنین حدود 95.9 درصد مردم منطقه جبل‌الطارق در رفراندوم برگزیت، مخالف آن بوده‌اند (نمودار شماره ۱)، احتمال تقویت گرایش‌ها و احزاب جدایی‌طلب در این کشورها افزایش یافته است. در سال 2014 نیز که همه‌پرسی جدایی اسکاتلند از بریتانیا برگزار شد، یکی از علل عمده‌ای که باعث شد اکثریت مردم اسکاتلند، به طرح استقلال از بریتانیا رأی منفی بدهند، منافع اقتصادی ناشی از روابط بین این دو بود. در این شرایط روابط اسکاتلند با انگلستان باقی خواهد ماند؛ اما روابطش با اتحادیه اروپا به‌شدت کاهش خواهد یافت. همچنین یکی از علل اصلی کاهش تنش‌ها در ایرلند شمالی «پیمان جمعه نیک»[1] بود که در سال 1998 بین جناح‌های مختلف ایرلند شمالی و همچنین انگلستان به امضا رسید. خروج بریتانیا از اتحادیه اروپا، این پیمان را به مخاطره می‌اندازد و ممکن است مجدداً در آنجا تنش‌هایی در راستای جدایی از بریتانیا شکل بگیرد.[2]

۳-۱-2. سقوط ارزش پوند

پس از اعلام نتیجه همه‌پرسی مبنی بر موافقت اکثریت مردم بریتانیا، ارزش پوند بریتانیا در قیاس با سایر ارزهای معتبر جهان به‌شدت کاهش پیدا کرد. روند کاهشی ارزش پوند بریتانیا با ایجاد تأخیر در فرایند خروج بریتانیا، باز هم کاهش یافته است و تداوم این روند باعث می‌شود تا در آینده تقاضا برای پوند بریتانیا کمتر شده، سهم آن در ذخایر ارزی سایر کشورهای جهان و حتی در تجارت بین‌المللی به‌شدت کاهش یابد. در مقطع یک سال پس از برگزیت سهم پوند بریتانیا در پرداخت‌های مالی از 8.43 درصد به 7.07 در حالی که سهم ارزهایی همچون یورو، ین و یوان افزایش پیدا کرده است.[3]

۳-۱-3. رابطه بین ایرلند شمالی و جنوبی

مسئله ایرلند شمالی و نحوه ارتباط آن با ایرلند جنوبی و همچنین بریتانیا و اتحادیه اروپا یکی از جدی‌ترین چالش‌های بریتانیا در مذاکرات برگزیت بوده است. در حال حاضر روابط بین ایرلند شمالی و جنوبی در عالی‌ترین سطوح خود قرار دارد؛ به نحوی که هیچ پاسگاه و پست مرزی در گذرگاه‌های مرزی بین دو کشور وجود ندارد. این شرایط ناشی از عضویت دو کشور در اتحادیه اروپا و توافقات بین بریتانیا، ایرلند شمالی و ایرلند جنوبی بوده است؛ درحالی‌که خروج بریتانیا از اتحادیه اروپا، مجدداً باعث مطرح شدن مسائل مرزی بین ایرلند شمالی و جنوبی می‌شود؛ مسئله‌ای که پتانسیل تبدیل به یک بحران جدید را دارد.

۳-۱-4. تغییرات در شاخص بورس لندن

بورس لندن ششمین بازار بورس جهانی و دومین بازار بورس اروپا پس از «یورونکست» است. در طول دو سالی که از رفراندوم برگزیت می‌گذرد، بورس لندن در مقاطع مختلفی دچار تنزل گردیده و به میزان بیش از هزار میلیارد (یک تریلیون) دلار سرمایه از صندوق‌های سهامی متمرکز در انگلستان خارج شده است. تداوم سقوط شاخص بورس لندن در آینده می‌تواند مرکزیت مالی لندن و بریتانیا را در اروپا به چالش بکشد.

۳-۱-5. خروج شرکت‌های بین‌المللی

تحقق برگزیت باعث شتاب در فرایند خروج شرکت های بین المللی می شود که برای فعالیت های اروپایی خود، بریتانیا را به عنوان مرکز انتخاب کرده بودند.

۳-۲. آثار برگزیت در سطح اروپا

۳-۲-1. تضعیف اتحادیه اروپا

حضور بریتانیا در اتحادیه اروپا یکی از نقاط قوت آن محسوب می‌شد. این کشور علاوه بر اینکه عضو دائم شورای امنیت است، جایگاه پنجمین اقتصاد بزرگ جهان (پس از آمریکا، چین، ژاپن و آلمان) و دومین اقتصاد بزرگ اتحادیه اروپا را نیز دارد. بریتانیا 16 درصد کل اقتصاد اتحادیه اروپا را در بر می‌گیرد (نمودار شماره 2). بر این اساس خروج این کشور، حجم اقتصاد اروپا را به شکل قابل توجهی کاهش خواهد داد تا جایی که به‌احتمال زیاد، اقتصاد اتحادیه به‌عنوان بازیگری مستقل که سال‌ها در رده دوم قرار داشت، به رده سوم، پس از آمریکا و چین سقوط می‌کند. بریتانیا در شاخص‌های جمعیتی نیز یکی از بزرگ‌ترین کشورهای اتحادیه است تا جایی که 13 درصد کل جمعیت اتحادیه اروپا، بریتانیایی هستند و خروج این کشور از اتحادیه، جمعیت آن را به زیر 500 میلیون نفر کاهش خواهد داد؛ بنابراین خروج یکی از مهم‌ترین اعضای اتحادیه اروپا از آن، منجر به تضعیف بیشتر اتحادیه می شود.

۳-۲-۲. کاهش اختیارات فراملی اتحادیه اروپا

«حفظ اتحادیه اروپا با تضعیف اختیارات فراملی» یکی از پیامدهای محتمل برای اتحادیه اروپا است. در این چارچوب اتحادیه اروپا ممکن است برای جلوگیری از سرایت جدایی‌طلبی بریتانیا به سایر کشورها و همچنین با توجه به قدرت گیری راستگرایان، برخی از اختیارات فراملی خود را کاهش داده، برای کشورهای عضو حق حاکمیت بیشتری قائل شود. این مسئله حساسیت‌های سیاسی، اقتصادی و هویتی اعضای اتحادیه را کاهش می‌دهد. البته این نکته را نیز باید مد نظر داشت که بریتانیا از زمان ورودش به اتحادیه در دهه 1970، همواره یکی از مخالفان جدی افزایش اختیارات حاکمیتی این نهاد فراملی بوده است؛ لذا خروج این کشور از اتحادیه، در شرایطی که البته احتمال وقوع آن کم است، حتی می‌تواند زمینه تصویب طرح‌های مبتنی بر تقویت همگرایی در بین کشورهای باقی‌مانده را فراهم کند.

۳-۲-3. دومینوی خروج سایر کشورها از اتحادیه اروپا

خروج بریتانیا از اتحادیه اروپا را می‌توان نخستین خروج از اتحادیه دانست که ممکن است راه را برای خروج سایر کشورها نیز هموار سازد. از هم‌اکنون نیز مباحثی پیرامون «فرگزیت» (خروج فرانسه از اتحادیه)، «نِرگزیت» (خروج هلند) و برخی دیگر از کشورها مطرح شده است که به قدرت رسیدن راست‌گرایان در این کشورها در آینده، می‌تواند احتمال این پیامد را افزایش دهد. سرایت برگزیت به سایر کشورهای اتحادیه اروپا در نهایت می‌تواند منجر به فروپاشی اتحادیه اروپا شود.

۳-۳. آثار برگزیت در سطح جهانی

۳-۳-۱. تقویت اتحاد با آمریکا و کشورهای مشترک‌المنافع

خروج بریتانیا از اتحادیه اروپا، این کشور را با خلأ ائتلافی مهمی در سیاست خارجی خود مواجه می‌سازد. به همین دلیل بریتانیا در تلاش است تا با تقویت اتحاد خود با آمریکا و همچنین کشورهای مشترک‌المنافع این خلأ را برطرف سازد؛ بنابراین در صورت تکمیل فرایند برگزیت، شاهد تغییر ترکیب و جایگاه متحدان بریتانیا و اولویت دادن به روابط آتلانتیکی بین بریتانیا و آمریکا، در کنار کشورهای مشترک‌المنافع خواهیم بود. این اثر به‌خصوص با توجه به تداوم حزب محافظه‌کار در دولت بریتانیا به‌صورت جدی‌تری دنبال می‌شود.

۳-۳-۲. شکاف در شبکه ائتلافی غرب در ساختار چندقطبی نظام بین‌الملل در آینده

از زمان جنگ سرد، شبکه ائتلافی غرب، با اتکا بر استراتژی امنیت مشارکتی و در قالب رژیم‌های بین‌المللی و نهادهای نظامی همچون ناتو، اشتراک نظر زیادی در امور بین‌المللی داشته است. هدف اصلی این استراتژی، کارآمد ساختن مقابله با تهدیدات امنیتی در سطح جهانی است که نظم غرب‌محور را تهدید می‌کنند. وقوع برگزیت ضمن تضعیف شبکه ائتلافی غرب، باعث ایجاد نظامی دوگانه از استراتژی‌های امنیت مشارکتی با محوریت دو بازیگر اساسی شامل آمریکا و اتحادیه اروپا خواهد شد.

۳-۳-۳. کاهش وزن اتحادیه اروپا در سطح بین المللی

اتحادیه اروپا همواره نقش مهمی در معادلات جهانی داشته است؛ اما خروج بریتانیا از انگلیس وزن سیاسی، اقتصادی و بین المللی اتحادیه را به‌شدت کاهش داده و اثرگذاری آن در معادلات جهانی را تقلیل می دهد. این مسئله به‌احتمال زیاد باعث می‌شود که این اتحادیه، رویکرد تدافعی تری نسبت به چین و رسیه به عنوان قدرت های نوظهور در پیش گیرد.

۳-۳-۴. تقویت جنبش‌های نئوناسیونالیست و راست‌گرا

ظهور جنبش‌های نئوناسیونالیست و راست‌گرا به‌خصوص در جهان غرب، پدیده‌ای است که در سال‌های اخیر روند صعودی پیدا کرده است. دولت‌های راست‌گرا در آمریکا، برزیل، اتریش و برخی دیگر از کشورها قدرت را در دست گرفته‌اند و برگزیت می‌تواند باعث تقویت روندهای مشابه در سطح جهان شود. احزاب راست‌گرا در سایر کشورها از جمله فرانسه نیز در حال عضوگیری گسترده برای کسب قدرت سیاسی هستند.

۳-۳-۵. تحول در شبکه ائتلافی بریتانیا در غرب آسیا

برگزیت برخی محدودیت‌های ساختاری را که از جانب اتحادیه اروپا بر بریتانیا تحمیل شده بود، حذف می‌کند و در تدوین و پیگیری منافع ژئوپلیتیک خود در غرب آسیا آزادی عمل بیشتری به بریتانیا اعطا خواهد کرد. این مسئله ‌احتمالاً باعث تقویت و بازسازی پیمان‌های بریتانیا با برخی متحدان سابقش از جمله بحرین، عمان و ... خواهد شد. به احتمال زیاد بریتانیا پس از تحقق برگزیت، حضور منطقه‌ای خود را حتی به شکل محدود در غرب آسیا افزایش می دهد.

3-4. اثرات برگزیت بر ایران

3-4-1. کاهش یا تداوم سطح فعلی تجارت با ایران

در سال آخر مالی (2018) ایران سالانه حدود 192 میلیون دلار کالا و خدمات از بریتانیا وارده کرده و 56 میلیون دلار نیز به این کشور صادرات دارد؛ بنابراین سطح تجارت ایران با بریتانیا در مجموع حدود 248 میلیون دلار و در حدود نیم درصد از کل تجارت خارجی کشور بوده که رقم بسیار پایینی است. طبق جدول شماره ۱، در طول یک دهه اخیر نیز سطح تجارت دو کشور عمدتاً کمتر از 500 میلیون دلار بوده است و میزان اندک تجارت باعث می‌شود که کاهش روابط تجاری دوجانبه، برای اقتصاد دو کشور چالش خاصی در پی نداشته باشد.

جدول شماره ۱: میزان واردات و صادرات ایران و بریتانیا در سال‌های اخیر

3-4-۲. تقویت پیوندهای امنیتی با متحدان منطقه‌ای بریتانیا

حزب محافظه‌کار بریتانیا طرفدار گسترش روابط با برخی کشورهای منطقه از جمله بحرین، عمان، عربستان سعودی و امارات متحده عربی است. در دوران زمامداری این حزب، با وجود فشارهای گسترده نهادهای حقوق بشری، این کشور کمک‌های تسلیحاتی فراوانی را به عربستان و امارات در حمله به یمن ارائه کرده است.

3-4-3. همراهی با تحریم های آمریکا علیه ایران

تحقق برگزیت و تقویت اتحاد این کشور با آمریکا در شرایط کنونی به احتمال بسیار منجر به پیوستن بریتانیا به کمپین فشار حداکثری آمریکا علیه ایران و در نهایت تشدید فشارهای تحریمی می شود. هر چند که با توجه به سطح پایین تجارت ایران و بریتانیا، این کشور ظرفیت چندانی برای اعمال فشار تحریمی علیه ایران ندارد.

3-4-4. تشدید فشارهای حقوق بشری علیه ایران

حقوق بشر همواره یکی از محورهای فشار بریتانیا علیه ایران بوده است که در فضای سیاسی جدید این کشور تشدید خواهد شد.

4. نتیجه‌گیری

در طول هفت دهه اخیر وزن بریتانیا در معادلات جهانی به‌شدت کاهش یافته است؛ اما این کشور همچنان یکی از مهم‌ترین بازیگران در حوزه اروپا است. ورود این بازیگر به اتحادیه اروپا، باعث قدرت یافتن و ایفای نقش تعیین‌کننده آن در معادلات جهانی بود؛ اما برگزیت نشان‌دهنده روند جدیدی در سیاست‌های راهبردی بریتانیا است که در تلاش است ضمن حفظ استقلال بیشتر در عرصه حاکمیتی، پیوندهای خود را با متحد دیرین خود یعنی آمریکا تقویت کند. این تغییر راهبرد، پیامدهای گسترده‌ای بر عرصه داخلی بریتانیا و اتحادیه اروپا خواهد گذاشت، هر چند که دامنه اثرات آن در سطح جهانی کمرنگ‌تر خواهد بود، در برخی مناطق همچون غرب آسیا که بریتانیا به‌صورت سنتی در آنجا حضور استراتژیک داشته، اثرات نسبتاً مهمی خواهد داشت. فرایند برگزیت چالش‌های جدی را در عرصه داخلی این کشور به‌خصوص در حوزه‌های اسکاتلند و ایرلند شمالی ایجاد خواهد کرد و به ‌احتمال زیاد منجر به دامن زدن فعالیت‌های جدایی‌طلبانه می‌شود. در حوزه اروپا نیز شاهد کاهش چشمگیر وزن سیاسی و اقتصادی این اتحادیه در معادلات جهانی خواهیم بود؛ مگر اینکه کشورهای اتحادیه با اتخاذ سیاست هایی، مانع از سرایت برگزیت به سایر کشورها شوند. تداوم حکومت حزب محافظه‌کار بر بریتانیا در دوران پسابرگزیت منجر به نزدیکی بیش از پیش مواضع بریتانیا به آمریکا و تشدید فشارها بر ایران خواهد شد.