راهکارهای اصلاح ساختار بودجه کشور

مقدمه

در شرایط حاضر ریشه اصلی مشکلات اقتصادی کشور را باید در ناکارآمدی و مشکلات ساختاری دولت و وابستگی اداره کشور به درآمدهای نفتی جست‌وجو کرد. بی‌شک رفع این ناکارآمدی مستلزم انجام اصلاحات بنیادین در تنظیم روابط و ساختار مالی دولت و نظام برنامه و بودجه کشور است. بر این اساس، طرح اصلاح ساختار بودجه کشور را در سه سطح می‌توان مورد توجه و تبیین قرار داد که بر این اساس، در ادامه هریک از این سطوح به‌اختصار مورد تبیین قرار می‌گیرد.

• اصلاحات محتوایی؛
• اصلاحات فرایندی؛
• اصلاحات شکلی.

1- اصلاحات محتوایی بودجه

1-1- اصلاح ساختار حکمرانی مربوط به برنامه‌ریزی، بودجه و خزانه‌داری

لازم است امور مربوط به تهیه، اجرا و نظارت بر بودجه از سازمان برنامه و بودجه منتزع و با ادغام در خزانه‌داری کل کشور، به نهاد متولی مالیه عمومی، یعنی «وزارت امور اقتصادی و دارایی» واگذار شود. این وزارتخانه علاوه‌بر تمشیت امور تهیه، اجرا و نظارت مالی و عملیاتی بودجه، متولی مولدسازی و مدیریت بهینه دارایی‌های دولت نیز خواهد بود. بخش‌های باقیمانده سازمان برنامه و بودجه ضمن ادغام با سازمان حفاظت محیط زیست، به «سازمان آمایش سرزمین، توسعه و محیط زیست» تغییر ماهیت داده می‌شود. سازمان جدید متولی تدوین برنامه‌های توسعه پایدار براساس آمایش سرزمین و نیز نظارت راهبردی بر اجرای آن خواهد بود. از این طریق، این سازمان به اتاق فکر توسعه پایدار کشور تبدیل خواهد شد.

1-2- تفکیک بودجه ریالی از بودجه ارزی (یا تفکیک بودجه جاری از بودجه عمرانی و توسعه)

علت اصلی لزوم تفکیک بودجه ریالی از بودجه ارزی را می‌توان در موارد زیر دانست:

• بسته شدن کانال تسعیر که از کانال‌های مهم ایجاد تورم و خلق نقدینگی در کشور است؛
• منابع طبیعی مانند نفت و گاز، دارایی سرمایه‌ای هستند و نباید در امور جاری هزینه شوند، بلکه واگذاری دارایی سرمایه‌ای (فروش نفت) باید در قبال تملک دارایی سرمایه‌ای (مانند احداث نیروگاه، سد و راه‌آهن) صورت پذیرد.

برای این منظور، مدیریت بودجه ارزی را می‌توان به نهاد متولی توسعه پایدار (سازمان برنامه با سازوکار جدید) و تنظیم و تخصیص بودجه جاری و ریالی را به نهاد متولی بودجه و خزانه‌داری کل سپرد؛ با این قید که بودجه ریالی عمرانی نیز به علت ارتباط آن با امور توسعه و لزوم برنامه‌ریزی آن مبتنی‌بر سند ملی آمایش سرزمین، به نهاد متولی امر توسعه سپرده می‌شود.

1-3- اصلاح رابطه دولت و صندوق توسعه ملی

لازم است صندوق توسعه ملی به کارکرد اصلی خود که تامین اهداف توسعه‌ای کشور است، بازگردد و از وضعیت فعلی که وسیله‌ای برای تامین کسری‌های دولت در بخش‌های مختلف است، خارج شود. علاوه‌بر این لازم است که نحوه اداره صندوق و گزارش عملکرد و صورت‌های مالی آن به شکل شفاف و عمومی منتشر شود. ضرورت دارد مصارف و هزینه‌کرد منابع صندوق تنها در چهارچوب اهداف توسعه‌ای بلندمدت کشور و صرفا به‌منظور تامین مصارف ارزی طرح‌های اولویت‌دار سازمان‌های توسعه دولتی (ایدرو و ایمیدرو) و بخش خصوصی تعیین شود.

1-4- بازنگری کلان منابع و مصارف بودجه

در این بخش لازم است موضوعات زیر مورد توجه قرار گیرد:

• لزوم اصلاح نظام مالیاتی و اجرای کامل طرح جامع مالیاتی به‌منظور افزایش درآمد دولت از این محل؛
• اصلاح نظام یارانه‌ها که در حال حاضر 900 هزار میلیارد تومان از منابع کشور را در سال به خود اختصاص می‌دهد.

به‌منظور اجرای کامل حذف یارانه‌ها در بلندمدت، می‌توان گام‌ها و مراحلی را همچون زیر تعریف نمود تا به‌صورت تدریجی به نقطه هدف نزدیک شویم:

1. یارانه انرژی: پیشنهاد می‌شود در گام اول، حامل‌های بنزین و برق مورد توجه و تمرکز قرار گیرد؛ بدین‌صورت که تعرفه برق به قیمت معادل هزینه تمام شده آن (بدون در نظر گرفتن یارانه گاز مصرفی در نیروگاه) بازگردد و قیمت بنزین نیز از طریق سهمیه‌بندی مدیریت شده به‌گونه‌ای که قیمت آزاد آن حداقل معادل هزینه تمام شده آن تعیین شود. 
2. ارز ترجیحی: پیشنهاد می‌شود پرداخت ارز ترجیحی برای واردات کالاهای اساسی متوقف شده و در صورت نبود محدودیت احتمالی در منابع ارزی، می‌توان منابع حاصل از مابه‌التفاوت قیمت ارز ترجیحی و قیمت بازار آزاد (که با فرض تخصیص 14 میلیارد دلار در سال، به بیش از 100 هزار میلیارد تومان می‌رسد) را به‌صورت نقدی یا در قالب اعتبار سبد کالا بین خانوارهای مستحق دریافت یارانه نقدی توزیع نمود.

•  توجه به بخش سایر درآمدها در بودجه، ازجمله مولدسازی دارایی‌ها و درآمد ترانزیت؛

1. مولدسازی دارایی‌های دولت: تحقق ایجاد فقط یک درصد بازده در مستغلات دولتی، در عمل نیاز به نفت در بودجه جاری را بلاموضوع می‌کند. از سوی دیگر، برنامه بازساختاردهی شرکت‌های دولتی به همراه اصلاح حاکمیت شرکتی آنها می‌تواند علاوه‌بر کاهش هزینه‌های دولت، درآمد نیز به همراه داشته باشد.
2. درآمد حاصل از ترانزیت کالا: هم‌اکنون میزان ترانزیت کالا از کشور در سطح 10 میلیون تن در سال است که با تکمیل زیرساخت‌ها، آنالیز بارهای ترانزیت بین آسیا و اروپا و مسیرهای حمل، برنامه‌ریزی حمل متناسب با ظرفیت‌های بالفعل و بالقوه، تقویت ارتباطات با صاحبان کالا و راه‌آهن‌های منطقه، بهره‌گیری از شیوه‌های نوین و کارآمد روز دنیا و نیز بهبود بهره‌برداری از شبکه ریلی می‌تواند تا سطح 20 میلیون تن در سال افزایش یابد که درآمد ارزی 6 میلیارد دلاری را نصیب کشور می‌کند.

• حل معضل ورشکستگی صندوق‌ها به‌ویژه صندوق تامین اجتماعی و بازنشستگی؛

حل زیان انباشته صندوق‌های موجود، نیازمند انحلال و ارزیابی دارایی‌های این صندوق‌ها و تامین حداکثری زیان انباشته از محل دارایی‌های موجود آنها خواهد بود. البته پرداختن به جزئیات راه‌حل مذکور، نیازمند بررسی‌ها و مطالعات کارشناسی جدی است.

• لزوم اصلاح ساختار بخش‌های آموزش و سلامت؛

با توجه به اینکه حدود نیمی از بودجه سالانه دولت و عمده بودجه جاری آن به دو بخش آموزش و سلامت اختصاص می‌یابد، اصلاح نحوه اداره این دو بخش به‌ویژه از طریق تحقق بودجه‌ریزی عملیاتی در آنها، تاثیر بسزایی در کاهش هزینه‌های جاری دولت خواهد داشت. نظر به اینکه در هر دو حوزه مذکور، بخش خصوصی فعالیت داشته، مقایسه عملکرد و هزینه سرانه بخش خصوصی و بخش دولتی در این دو حوزه، خود گویای عملکرد ناکارآمد بخش‌های دولتی در حوزه آموزش و سلامت است.

• لزوم تعیین مصارف اوراق مشارکت و استقراض از بانک مرکزی در بودجه دولت به‌منظور ایجاد انضباط و هدفمند کردن آن؛
• تأدیه بدهی دولت به پیمانکاران، بانک‌ها، بانک مرکزی و شرکت‌ها از طریق تبدیل آن به اوراق؛

لازم است علاوه‌بر کنترل حداکثری بر کانال‌های ایجاد بدهی جدید برای دولت و سعی در به حداقل رساندن آن از طریق اصلاحات ساختاری نظام برنامه و بودجه، سالانه بخشی از بدهی مذکور از طریق اوراق بهادار سازی، مورد تسویه قرار گیرد تا علاوه‌بر کمک به تعمیق بازار بدهی و عملیات بازار باز در نظام بانکی، تبعات بدهی انباشته بخش‌های دولتی بر عملکرد بخش حقیقی اقتصاد و نظام بانکی کاهش یابد.

1-5- بازتعریف رابطه مالی دولت و شرکت ملی نفت

با مطالعه و بررسی روابط مالی بین دولت‌ها و شرکت‌های ملی نفت در ایران و کشورهای مختلف طی سال‌های گذشته، الگوی مطلوب به شکل زیر پیشنهاد می‌شود:

1. دولت از طریق وزارت نفت بر فرایند توسعه میادین هیدروکربوری، تولید نفت خام و گاز طبیعی توسط شرکت ملی نفت ایران نظارت می‌کند. این نظارت باید به‌گونه‌ای صورت پذیرد که تصمیم‌گیری‌ها و مدیریت شرکت صرفا براساس ملاحظات تخصصی و فنی و منافع بلندمدت شکل گیرد.
2. کلیه درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی و نیز فروش داخلی نفت خام و فرآورده به حساب شرکت ملی نفت ایران واریز می‌شود. شرکت ملی نفت ایران پس از تامین هزینه‌های اداره صنعت نفت (هزینه‌های پشتیبانی و تولیدی)، براساس ضوابط قانونی نسبت به پرداخت سود سهام دولت، مالیات بر عملکرد و مالیات ویژه تولید نفت و گاز به دولت و پرداخت بهره مالکانه به صندوق توسعه ملی اقدام می‌نماید و باقیمانده منابع حاصل را در طرح‌های توسعه میادین نفت و گاز با اولویت میادین مشترک و طرح‌های حفظ و نگهداشت توان تولید سرمایه‌گذاری می‌کند.
3. به‌منظور تضمین حداکثری کفایت سرمایه‌گذاری در حوزه‌های بالادستی نفت و گاز -که دچار عقب‌افتادگی شدید است– می‌توان از ظرفیت ذخایر ارزی صندوق توسعه ملی (و یا حساب ذخیره ارزی) بدین منظور بهره گرفته و برای آن سازوکار و مقرراتی تنظیم نمود.

1-6- اصلاح قوانین پایه مرتبط با بودجه

لازم است سیاست‌های کلی بخش مالی و به‌ویژه مالیه دولت، تهیه و براساس آن "قانون جامع مالی دولت" تدوین و متناسب با آن قوانین فعلی مرتبط با مالیه عمومی و بودجه دولت اصلاح شود. ازجمله قوانین مطرح فعلی در حوزه مالیه دولت و بخش عمومی می‌توان به موارد زیر اشاره نمود:

• قانون برنامه و بودجه کشور؛
• قانون محاسبات عمومی؛
• قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت؛
• قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور؛
• قوانین الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (1) و (2)؛
• قانون هدفمند کردن یارانه‌ها.

2- اصلاحات فرایندی بودجه

2-1- بازنگری در سازوکار برنامه‌ریزی و بودجه استان‌ها

لازم است در راستای اهداف و منافع بلندمدت توسعه‌ای کشور و در پسِ آن، منافع هر استان، طرح‌ها و برنامه‌هایی که در هر استان لازم است عملیاتی شود و نیز زمان‌بندی اجرای آن، از سوی سازمان محیط زیست و آمایش سرزمینی (سازمان برنامه و بودجه اصلاح شده)، با همکاری شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان تدوین و براساس آن، بودجه سالانه هر استان تصویب شود. علاوه‌بر این، هر یک از دستگاه‌های مختلف (مانند وزارت نیرو، صمت و...) می‌تواند در تعامل با شورای برنامه‌ریزی در هر استان، تهیه بودجه و نیز اجرای طرح‌های خود در استان مربوطه را تسهیل و پیگیری نماید.

2-2- طراحی سازوکار اثربخش نظارت بر اجرای بودجه

با توجه به جنبه‌های مختلف بحث نظارت (نظارت راهبردی، نظارت عملیاتی و نظارت مالی) و نیز ساختار جدید پیشنهادی برای حکمرانی این حوزه، تقسیم کاری به شرح زیر در حوزه نظارت صورت می‌پذیرد:

• نظارت راهبردی: سازمان جدید برنامه (سازمان محیط زیست و آمایش سرزمین)، با بهره‌گیری از ظرفیت شورای برنامه‌ریزی و توسعه هر استان؛
• نظارت عملیاتی: معاونت خزانه‌داری رئیس‌جمهور با همکاری شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها؛
• نظارت مالی: معاونت خزانه‌داری رئیس‌جمهور با همکاری خزانه معین استان‌ها.

2-3- بودجه‌ریزی عملیاتی (مبتنی بر عملکرد)

پیش‌نیاز استقرار بودجه‌ریزی عملیاتی، تغییر سیستم حسابداری بخش عمومی از حسابداری نقدی به حسابداری تعهدی است. نظام حسابداری نقدی به دلیل ضعف‌های فراوان هم از منظر سلامت و هم از منظر کارایی، کفایت پوشش عملیات مالی دولت، تطابق با استانداردهای بودجه‌ریزی روز - مثل بودجه‌ریزی بر مبنای عملکردی و نظارت‌های‌ مؤثر بر کارکرد سازمان‌ها را ندارد. مهم‌ترین مسئله اینجاست که هزینه‌ها تا قبل از مبادله وجه نقد شناسایی نمی‌شوند اما وجود دارند. این مسئله دولت را با یک عدم علم به هزینه‌های به وجود آمده روبه‌رو می‌کند. مثلا سازمان‌ها ممکن است در منابعشان زیادشماری یا کم‌شماری داشته باشند که از منظر حسابرسی قابل شناسایی نیست.

2-4- اصلاح در برخی مراحل و رویه‌ها (تهیه، تصویب و اجرا)

در هر یک از مراحل تهیه، تصویب و اجرای قانون بودجه می‌توان نکات زیر را لحاظ نمود:

• مرحله تهیه: لازم است لایحه بودجه کشور مبتنی‌بر تصویری کلان از اهداف و واقعیت‌های کشور توسط دستگاه‌های مختلف و با همکاری سازمان محیط زیست و آمایش سرزمین و معاونت خزانه‌داری رئیس‌جمهور (در سطح ملی) و نیز شورای برنامه‌ریزی هر استان (در سطح استانی) تدوین شود.
• مرحله تصویب: لازم نیست که مجلس شورای اسلامی در تمام جزئیات بودجه کشور ورود و بحث نماید؛ صِرف بررسی کلیات بودجه و تطبیق آن با ملاحظات و اهداف کشور، کافی به نظر می‌رسد.
• مرحله اجرا: در رابطه با تصویب سالانه «ضوابط اجرایی بودجه» در هیئت دولت و نیز «تنظیم و مبادله موافقت‌نامه» برای هر دستگاه، می‌توان به‌صورت دوره‌ای و با قابلیت اصلاح سالانه (در صورت نیاز) عمل نمود.

3- اصلاحات شکلی بودجه

در این رابطه می‌توان نکات زیر را طرح نمود:

1. ارتباط مستقیم سازمان برنامه و بودجه با هر یک از نهادها و سازمان‌های خرد، امری زائد و مخل محسوب می‌شود. ازاین‌رو می‌توان امور مربوط به بودجه این نهادها را به ارگان یا دستگاه کلان مربوطه محول نمود؛ به‌گونه‌ای که نظارت بر اجرای بودجه در هر نهاد و نیز پاسخگویی در قبال آن به دستگاه مربوطه واگذار شود.
2. می‌توان تبصره‌هایی را که همواره در متن قانون بودجه حضور دارند، با تبدیل به قانون تبصره‌های دائمی بودجه کشور حذف نمود. ضمن اینکه ذکر برخی تبصره‌ها در متن قانون بودجه، زائد و نامتعارف است و باید حذف شوند.
3. ناظر به بند اول، جداول ذکر شده در قانون بودجه نیز از تفصیل بیهوده خارج‌ شده و تنها به ذکر ردیف‌های مربوط به امور و فصل‌ها می‌توان اکتفا نمود.
4. در ساختار جدید حکمرانی برنامه‌ریزی و بودجه کشور می‌توان افزایش دوره زمانی قانون بودجه را تا دو سال مدنظر قرار داد.

جمع‌بندی

برای دستیابی به بودجه‌ریزی متوازن و کارآمد (از حیث درونی و بیرونی)، علاوه‌بر اصلاحات لازم در حوزه منابع و مصارف بودجه، لازم است به کارآمدی درونی آن در رابطه با نحوه حکمرانی و تعیین اصول، قواعد و سازوکارهای تنظیم برنامه و بودجه و نیز کارآمدی بیرونی آن در حیطه اقتصاد ملی توجه شود. بر این اساس، محورهای اصلی طرح اصلاح ساختار نظام برنامه و بودجه کشور از دو منظر کارآمدی بیرونی و درونی را می‌توان به شرح زیر برشمرد:

الف) کارآمدی بیرونی؛ 

شامل توجه به موارد مهمی می‌شود ازجمله:

• اثر بودجه بر روی توزیع عادلانه فرصت‌ها بین مردم و مناطق مختلف کشور؛
• اثر بودجه بر روی عدالت اجتماعی و کاهش فقر و محرومیت؛
• اثر بودجه بر روی امنیت ملی؛
• اثر بودجه بر روی اولویت‌های توسعه ملی؛
• اثر بودجه بر روی فرهنگ، هویت و شهرسازی کشور؛
• اثر بودجه بر روی آمایش سرزمین.

ب) کارآمدی درونی؛ شامل موارد زیر می‌شود:

• اصلاح ساختار حکمرانی مربوط به برنامه‌ریزی، بودجه و خزانه‌داری؛
• تفکیک بودجه ریالی از بودجه ارزی؛
• اصلاح رابطه دولت و صندوق توسعه ملی؛
• بازنگری کلان منابع و مصارف بودجه (شامل اصلاح نظام مالیاتی، اصلاح نظام یارانه‌ها، مولدسازی دارایی‌های دولت، بهره‌مندی از درآمدهای ترانزیت، تعیین مصارف اوراق، حوزه آموزش و سلامت و...)؛
• بازتعریف رابطه مالی دولت و شرکت ملی نفت؛
• اصلاح قوانین پایه مرتبط با بودجه؛
• بازنگری در سازوکار برنامه‌ریزی و بودجه استان‌ها؛
• طراحی سازوکار اثربخش نظارت بر اجرای بودجه؛
• تحقق بودجه عملیاتی (مبتنی‌بر عملکرد)؛
• اصلاح در برخی مراحل و رویه‌ها (تهیه، تصویب و اجرا)؛
• اصلاح شکلی لایحه بودجه و دوره زمانی.