خروج آمریکا، پیشروی طالبان و آینده نظم سیاسی در افغانستان تحرکات طالبان در تحولات اخیر افغانستان جنگ پنهان در حزب بعث سوریه انتشار شماره (۱۲) پاییز فصلنامه سازمان‌های بین المللی آیا کابینه تغییر به دوره تغییر کابینه‌ها در رژیم صهیونیستی پایان می‌دهد؟ قطر: پایان بحران یا بحران بی پایان؟ آینده حضور بازیگران منطقه‌ای و فرامنطقه‌ای در سوریه بن بست سیاسی در لبنان؛ بازیگران، پیامد‌ها و چشم انداز حزب حاکم چین توانسته مدل حکمرانی خود را در تناسب با تاریخ و فرهنگ سیاسی چین تعریف کند بن بست سیاسی در لبنان؛بازیگران، پیامدها و چشم‌انداز عمان و منازعات منطقه؛ احیای نقش میانجی در بحران یمن از رزمایش عقاب‌های نیل تا مانور محافظان نیل (۲) پتانسیل تولید مشترک در منطقه آزاد اقتصادی مغری ارمنستان دولت آینده برای افزایش قدرت اقتصادی باید به سیاست همسایگی توجه کند زندانیان تاریخی در کویت از رزمایش عقاب‌های نیل تا مانور محافظان نیل (۱) مزایا، مخاطرات و چالش‌های پیمان‌های پولی دوجانبه انتخابات به مثابه سنگ محک مردم و مسئولین دستاورد‌های فعلی چین مدیون تعهد و حسن نیت نخبگان حزب حاکم این کشور است شاخص‌های انتخاب اصلح در انتخابات ۱۴۰۰
سازوکارهای موجود برای مشارکت عمومی خصوصی

بررسی سازوکارهای ساماندهی لایحه مشارکت عمومی خصوصی

اخیراً برای تهیه مقدمات قانونی اعمال الگوی مشارکت عمومی - خصوصی، لایحه‌ای در سازمان برنامه و بودجه تهیه شد و ضمن تصویب به هیات وزیران تقدیم مجلس شد. حول این لایحه که از آن با عناوینی چون خصوصی‌سازی دوم یاد کردند مباحث و انتقادات مختلفی در فضای رسانه‌ای مطرح شد. در این راستا بررسی آن‌ها می‌تواند در بهینه سازی این لایحه کمک شایانی داشته باشد. مقصود از این گزارش بررسی این پرسش است که چگونه می‌توان به بهترین نحو به سامان‌دهی این مشارکت پرداخت؟ به نحوی که هم از سویی ناکارآمدی و ناتوانی مالی، تخصصی و مدیریتی بخش دولتی جبران شود و هم از سوی دیگر هرگونه زمینه سوءاستفاده از این جریان را برچید.

اخیراً برای تهیه مقدمات قانونی اعمال الگوی مشارکت عمومی - خصوصی، لایحه‌ای در سازمان برنامه و بودجه تهیه شد و ضمن تصویب به هیات وزیران تقدیم مجلس شد. حول این لایحه که از آن با عناوینی چون خصوصی‌سازی دوم یاد کردند مباحث و انتقادات مختلفی در فضای رسانه‌ای مطرح شد. در این راستا بررسی آن‌ها می‌تواند در بهینه سازی این لایحه کمک شایانی داشته باشد.
مقصود از این گزارش بررسی این پرسش است که چگونه می‌توان به بهترین نحو به سامان‌دهی این مشارکت پرداخت؟ به نحوی که هم از سویی ناکارآمدی و ناتوانی مالی، تخصصی و مدیریتی بخش دولتی جبران شود و هم از سوی دیگر هرگونه زمینه سوءاستفاده از این جریان را برچید.

مقدمه

یکی از معضلات دولت‌ها در راستای ارایه خدمات عمومی تأمین مالی طرح‌های مربوط به ارایه این خدمات بوده است. الگویی که پیشتر در این زمینه مورد استفاده قرار می‌گرفت مبتنی بر عاملیت حداکثری دولت بوده است و تنها مواردی چون طراحی یا ساخت به مجموعه‌های خارج از دولت واگذار می‌شد. با گذشت زمان و لزوم تمهید زیرساخت‌های بیشتر از طرفی و فقدان اعتبارات لازم برای این طرح‌ها، فقدان تجربه و تخصص کافی و افزایش هزینه‌های جاری از طرف دیگر که به انباشت ناکارآمدی در بخش دولتی انجامید موجب شد سیاست‌گذاران الگوی جدیدی را در جهت رفع این مشکلات و انجام امور به نحو مطلوب جستجو کنند. الگویی که در این راستا توسط برخی متخصصان ارایه شد الگوی مشارکت عمومی -خصوصی است که چند دهه بیشتر از طرح آن نمی‌گذرد.
ایران نیز از وضعیت فوق مستثنی نبوده است. در پی لزوم ایجاد زیرساخت‌های ارایه خدمات دولت، حجم انبوهی از پروژه‌های عمرانی -که در ادبیات مالی طرح تملک دارایی‌های سرمایه‌ای عنوان می‌شوند - تعریف شده و آغاز به کار کردند. اما در اثنای امر بروز مشکلاتی چون تحریم‌ها کاهش درآمدهای دولت را به دنبال داشت. ناکارآمدی ساختارهای دولتی و حاکمیتی نیز مزید بر علت شده و بهره‌برداری از این طرح‌ها را به امری دور از انتظار مبدل ساخت.
با توجه به برآورد انجام شده، تکمیل و بهره‌برداری این طرح‌ها نیازمند تأمین اعتبار 450 هزار میلیارد تومان است که با توجه به ارقام عمرانی بودجه سنواتی به سرانجام رسانیدن این طرح‌ها بیش از 10 سال به طول می‌انجامد. از طرفی تأمین نیروی انسانی مورد نیاز جهت تکمیل این طرح‌ها موجب افزایش نقش تصدی‌گرانه دولت شده و مانع از انجام وظایف حاکمیتی این نهاد به نحو مطلوب می‌شود.1 به اضافه اینکه با توجه به طولانی بودن زمان اجرای قرارداد، در صورت وجود کمترین ایراد قانونی یا انحراف در انعقاد قرارداد حجم قابل توجهی از مشکلات را برای اموال و منافع عمومی به ارمغان می‌آورد.
رایج‌ترین روش انجام طرح‌های عمرانی در دهه‌های اخیر انعقاد قراردادهای پیمانکاری است. جدای از منسوخ بودن این روش، ایرادات آن لزوم جایگزینی روش بهینه دیگر را نمایان می‌کند. از جمله تفاوت‌های پیمانکاری با مشارکت عمومی -خصوصی که موجب برتری قراردادهای اخیر می‌شود، پرداخت اعتبارات مقرر به طرف خصوصی است. در قراردادهای پیمانکاری پرداخت برحسب پیشرفت طرح 2 انجام می‌شود. برخلاف قراردادهای مشارکت که مبنای پرداخت نتایج حاصله 3 از طرح است. همین تفاوت موجب می‌شود سرعت پیشرفت در قراردادهای مشارکت افزایش یابد زیرا طرف خصوصی دریافت عایدی طرح را منوط به بهره‌برداری از آن می‌داند و از این‌رو سعی می‌کند در کوتاه‌ترین زمان طرح را آماده بهره‌برداری کند. در مقابل در قراردادهای پیمانکاری معمولاً به واسطه محدودیت اعتبارات طرف دولتی پرداختی طرف خصوصی به تعویق افتاده و همین تأخیر موجب کاهش انگیزه پیمانکار در تکمیل و بهره‌برداری طرح می‌شود.4
به این ترتیب با برجسته شدن ضرورت بهره‌گیری از این الگو در انجام طرح‌های عمرانی زیرساختی، سازمان برنامه و بودجه با همکاری بازیگران این عرصه از جمله دستگاه‌های مربوطه و اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی به تدوین پیش‌نویس لایحه‌ای شامل و منسجم در این رابطه اقدام کرد. لایحه پیش‌گفته در اسفند ماه 1397 در هیئت وزیران به تصویب رسید و به مجلس تقدیم شد. این لایحه با یک وقفه یک ساله در کمیسیون عمران بررسی شد و پس از تصویب این کمیسیون در نوبت طرح در صحن مجلس قرار گرفت اما زمزمه‌هایی مبنی بر تصویب آزمایشی آن در کمیسیون بر اساس اصل 85 نگرانی‌هایی را برانگیخت و لزوم بررسی دقیق‌تر موضوع را گوشزد کرد. جدای از اتفاقات مزبور، البته این اولین تلاش برای تدوین لایحه واحد برای تنظیم امور مشارکت نبوده، پیش‌تر در دولت دهم تلاش‌هایی صورت گرفته بود که با آغاز دولت یازدهم تا چندین سال به ورطه فراموشی سپرده شد. توضیح بیشتر سابقه موضوع در ادامه خواهد آمد.
در تعریف مشارکت عمومی خصوصی می‌توان گفت ترتیبات قراردادی طولانی‌مدت میان بخش عمومی و خصوصی هستند که با هدف تأمین مالی، طراحی، عملیاتی کردن و بهره‌برداری انجام می‌شود.5 در اینجا می‌توان به چهار ویژگی اصلی این قرارداد اشاره کرد:
الف) کسب بازدهی و کارآیی به وسیله تقسیم مخاطره و پاسخگویی میان دو حوزه
ب) سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در طول عمر پروژه
ج) ارتباط قراردادی طولانی‌مدت
د) نوآوری‌های بخش خصوصی از جمله در عرضه خدمات 6
قرارداد مشارکت عمومی -خصوصی از جمله قراردادهای اداری است و تابع ترتیبات خاص این نوع از قراردادهاست. این قرارداد باتوجه به پروژه مربوطه در قالب‌های مختلفی منعقد می‌شود. از جمله رایج‌ترین این قالب‌ها می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
● ساخت، بهره‌برداری و انتقال (BOT)
● ساخت، تملک، بهره‌برداری (BOO)
● ساخت، تملک، بهره‌برداری، انتقال (BOOT)
یکی از موارد مشابه این نوع مشارکت، جریان خصوصی‌سازی است که بیش از یک دهه از اجرای آن‌ها می‌گذرد و از همان ابتدا هدف انتقادات بسیاری قرار گرفته است. یکی از مشکلاتی که در جریان خصوصی‌سازی اتفاق افتاد و نگرانی‌هایی نسبت به وقوع همین اتفاقات در موضوع مشارکت عمومی -خصوصی وجود دارد، رویکرد دولت به این مقولات است. توضیح آن که این الگوها در حقیقت برای افزایش کارآمدی و تقویت بخش خصوصی به کار گرفته می‌شود، حال آنکه رویکرد دولت‌ها مبنی بر این است که از این الگو در جهت پرداخت دیون خود به بخش خصوصی استفاده کنند. از این رو مناسب است که حساسیت‌ها نسبت به این لایحه بسیار بیشتر از مقطع تصویب قوانین مرتبط با خصوصی سازی باشد.

پیشینه موضوع

هرچند پیش از این نیز در کشورهایی چون ایالات متحده در تکمیل و بهره‌برداری از برخی طرح‌ها از این الگو استفاده شده است اما پیشینه استفاده از الگوی مشارکت عمومی -خصوصی در این مقیاس به دهه هفتاد میلادی باز می‌گردد. در این مقطع دولت‌ها از سویی با بدهی‌های انباشته مواجه بوده و از سوی دیگر نیازمند توسعه زیرساخت‌ها بودند. همین تنگنا دولت‌ها را وادار کرد تا از ظرفیت‌های بخش خصوصی برای انجام این طرح‌ها بهره گیرند.7 بخش خصوصی که پیشتر در وضعیت حضور پررنگ دولت در عرصه‌های مختلف، ناتوان از رقابت با دولت بوده و همین امر عدم رشد کافی این بخش را موجب می‌شد.8
در ایران تا زمان تصویب برنامه پنجم توسعه در هیچ یک از قوانین و مقررات نسبت به مشارکت عمومی -خصوصی تصریح نشده است. اما این به معنای عدم استفاده از این الگو نیست. پیشینه قانونی این الگو در ایران را می‌توان به «قانون احداث پروژه‌های عمرانی بخش راه و ترابری از طریق مشارکت بانک‌ها و سایر منابع مالی و پولی کشور» مصوب 1366 باز گرداند. مطابق ماده واحده این قانون به وزارت راه و ترابری اجازه واگذاری دو کارویژه تأمین مالی و اجرای طرح‌های عمرانی حوزه راه و ترابری به شرکت‌های دیگر اعطا شده است. در مقابل منافع بهره‌برداری از طرح نیز - در عین حفظ مالکیت دولت - تا زمان استهلاک سرمایه و سود طرف خصوصی به آن واگذار می‌شود.
همچنین موارد مشابهی در قوانین برنامه‌ای پیش از برنامه پنجم دیده می‌شود. در برنامه اول توسعه و تبصره 8 آن راه‌کارهایی برای مشارکت بخش خصوصی پیشنهاد می‌کند و در برنامه دوم نیز چنین رویه‌ای حکم‌فرماست. لازم به ذکر است در هر دو سند منظور از واگذاری به عنوان نوعی از مشارکت بخش خصوصی محسوب شده و این نوع متفاوت از آن چیزی است که امروز مشارکت عمومی -خصوصی عنوان می‌شود.9
پیش از تصویب برنامه پنجم، عبارت مشارکت که در قوانین برنامه اول تا چهارم و برخی قوانین و مقررات پراکنده دیگر ذکر می‌شد، مفهوم عام مشارکت را منظور داشت. البته علی‌رغم آن که هنوز قانونگذار در استعمال عبارت مشارکت عمومی -خصوصی صراحت نداشت اما گاهی به الگوهای مشارکتی اشاره می‌کرد که ذیل مفهوم مشارکت عمومی -خصوصی جای می‌گیرد. شاهد مثال این امر «قانون تشویق و حمایت از سرمایه گذاری خارجی» مصوب 1381 بود. در بند ب ماده 3 این قانون ترتیبات قراردادی چون «مشارکت مدنی»، «بیع متقابل» و «ساخت، بهره‌برداری و واگذاری» برشمرده شده است و می‌دانیم که مورد اخیر از روش‌های مرسوم مشارکت عمومی -خصوصی محسوب می‌شوند.
قانونگذار برای نخستین بار در بند ب ماده 214 قانون برنامه پنجم توسعه از عبارت مشارکت عمومی -خصوصی استفاده کرد. در بخش دیگر این قانون یعنی ماده 111 نیز دولت ملزم به شناسایی و اصلاح قوانین و مقررات این حوزه شده بود.
علاوه بر قوانین برنامه‌ای، قوانین بودجه سنواتی نیز حاوی مواردی مرتبط با موضوع مشارکت عمومی -خصوصی بوده‌اند. در قوانین بودجه سال‌های 1391 و 1392 مواردی این چنین به صورت پراکنده یافت می‌شوند. از سال 1396 به بعد نیز رویه‌ای در پیش گرفته شد مبنی بر اینکه برای قواعد مربوط به مشارکت عمومی -خصوصی ذیل تبصره خاصی از قانون بودجه (تبصره 19) تعیین تکلیف شود.
رویه فوق محل ایرادات و انتقادات بسیاری بود زیرا احکام مربوط به این حوزه ماهیت دایمی داشتند و این احکام بیشتر ذیل قوانین موقتی چون قوانین برنامه و بودجه درج می‌شدند که در نهایت بیش از پنج سال لازم‌الاجرا نیستند. چنین رویه‌ای در حقیقت خلاف اصول قانون‌نویسی محسوب می‌شود.10 در پی این انتقادات مجلس بر آن شد تا ضمن تصویب یک طرح احکام این موضوع را در قالب قانونی دایمی جای دهد. این قانون یعنی «قانون الحاق موادی به قانون تنظیم مقررات مالی دولت 2» مصوب 1393 در ماده 27 خود متکفل این امر شد و دستورالعملی نیز برای آن توسط شورای اقتصاد به تصویب رسید که تا به امروز چراغ راه مشارکت عمومی -خصوصی محسوب می‌شود. علاوه بر آن شورای عالی هماهنگی اقتصادی در مصوبه 59006 سال 1397 خود ترتیباتی را مقرر کرد، از جمله اینکه مشوق‌هایی در طرح‌های آماده مشارکت لحاظ شود تا مشارکت برای طرف خصوصی توجیه مالی داشته باشد. همچنین برای احراز تخلفات مدیران اجرایی تشکیل هیئتی سه نفره را مقرر کرده است.
به این ترتیب قانون الحاق 2 و مصوباتی چون مصوبه اخیرالذکر تا حدی مشکل فقدان احکام قانونی لازم را مرتفع کرد، اما هنوز لزوم درج ترتیبات این نوع مشارکت ذیل یک قانون واحد و منسجم به شدت احساس می‌شود.

لایحه مشارکت عمومی -خصوصی

باتوجه به پراکندگی احکام قانونی حوزه مشارکت عمومی -خصوصی و ضرورت وجود قانونی جامع، در اواخر دولت دهم تلاش‌هایی برای تدوین پیش‌نویس لایحه‌ای در این موضوع صورت گرفت. با پایان یافتن دولت دهم، علی‌رغم پیگیری تدوین‌کنندگان این پیش‌نویس و حضور در جلسات کارشناسی، اما اراده‌ای در دولت برای پیگیری و تهیه مقدمات قانونی این مشارکت وجود نداشت.11 از همین رو تا سال 1395 اقدام قابل توجهی صورت نگرفت. مطابق اطلاعات مندرج در سایت هیئت دولت علت تأخیر قریب به سه سال (1392 الی 1395) اختلافات میان سازمان برنامه و بودجه و وزارت امور اقتصاد و دارایی بر سر پیش‌نویس بوده است.12 البته پس از نهایی شدن پیش‌نویس تهیه شده در بهمن ماه 1395 نیز اختلافات ادامه داشته و مانع از تصویب آن در هیئت وزیران و تعویق قریب به دوساله آن شد.13
دست آخر لایحه فوق در آذرماه 1397 در هیئت وزیران به تصویب رسید و در تاریخ بهمن ماه همان سال به مجلس تقدیم شد. مجلس نیز در اسفندماه وصول لایحه فوق را اعلام کرد. در جریان تهیه مقدمات بررسی لایحه در مجلس، کمیسیون عمران به عنوان کمیسیون اصلی و کمیسیون‌های کشاورزی، آموزش و امور داخلی به عنوان کمیسیون‌های فرعی تعیین شدند. علی‌رغم ضرورت بررسی فوری این موضوع اما کمیسیون عمران با تأخیری قریب به یک سال، در بهمن ماه 1398 لایحه فوق را بررسی و تصویب کرد.14

دیدگاه‌ها نسبت به لایحه

مرکز پژوهش‌های مجلس پس از تصویب لایحه در کمیسیون نسبت به آن اظهارنظر کرد. مطابق

”شورای ملی راهبری مشارکت -موضوع ماده 5 لایحه - به دو دلیل ناکارآمد است: اولاً جلسات شورا تخصصی است و ترکیب افرادی که در لایحه برای این شورا در نظر گرفته شده توان لازم برای انجام وظایف مربوط به این شورای تخصصی را ندارد. ثانیاً با توجه به بلندمدت بودن قراردادها لازم است اعضا بصورت دایمی منصوب شده یا ثبات نسبی داشته باشند و ترکیب مندرج در لایحه با رفت و آمد دولت‌ها دستخوش تغییر قرار می‌گیرد.“

دیدگاه مرکز پژوهش‌ها لایحه مزبور نقاط قوت بسیاری دارد از جمله می‌توان به اجازه ارجاع به داوری در موارد اختلاف و الزام قوه قضاییه به ایجاد شعب تخصصی، شفافیت و دسترسی به اطلاعات طرح‌ها، ایجاد شرایط جذاب سرمایه‌گذاری، پیش‌بینی الگوهای مختلف مشارکت و نهادسازی برای انجام امور مربوطه دانست.15 نقطه قوت دیگر لایحه، عدم امکان تغییر کاربری خارج از چارچوب قرارداد است و همچنین ضمانت اجرایی محکم آن که در ماده 32 به آن‌ها اشاره گردیده است.
افزون بر نقاط قوت یادشده، انتقاداتی نیز نسبت به این لایحه مطرح می‌شود. مرکز پژوهش‌های مجلس در همان اظهارنظر کارشناسی به نکاتی اشاره می‌کند که در ادامه ضمن تحلیل به آن‌ها می‌پردازیم:
1- لایحه حکم تمامی انواع مشارکت که در ماده 12 به آن‌ها اشاره کرده است را یکسان می‌پندارد. حال آن که هر یک از روش‌های یاد شده الزاماتی خاص خود را دارد. این الزامات به ملاک‌هایی چون حجم اجرایی، درصد پیشرفت و مانند آن وابسته است. برای مثال در برخی روش‌ها فرآیندهای اداری زیاد ممکن است موجب کاهش سرعت کار شود و در برخی دیگر از روش‌ها لازم باشد. از طرف دیگر کم بودن فرآیندهای اداری در برخی موارد زمینه ساز بروز فساد و انحرافات شود.
2- در لایحه ویژگی‌های طرح مستعد مشارکت معین نشده است. این عدم تعیین باعث می‌شود در مواردی که طرح‌های مستعد برای دستگاه‌های دولتی نیز جذابیت دارند، دستگاه‌های مزبور از معرفی آن‌ها خودداری کنند.
3- شورای ملی راهبری مشارکت -موضوع ماده 5 لایحه - به دو دلیل ناکارآمد است: اولاً جلسات شورا تخصصی است و ترکیب افرادی که در لایحه برای این شورا در نظر گرفته شده توان لازم برای انجام وظایف مربوط به این شورای تخصصی را ندارد. ثانیاً با توجه به بلندمدت بودن قراردادها لازم است اعضا بصورت دایمی منصوب شده یا ثبات نسبی داشته باشند و ترکیب مندرج در لایحه با رفت و آمد دولت‌ها دستخوش تغییر قرار می‌گیرد. البته ایراد اخیر گزارش محل تأمل است. چرا که دوام عضویت افراد در شورا می‌تواند زمینه‌ساز فساد در آن باشد. این شورا به عنوان یک تنظیم‌گر بخشی حوزه مشارکت باید از هرگونه سوگیری بر حذر باشد و یکی از سازوکارهای جلوگیری از سوگیری، همین تغییرات مقطعی در ترکیب اعضا است. البته این بدان معنا نیست که ترکیب فوق کارآمدی لازم را دارد. در این رابطه ایراد اول، این مورد صحیح و قابل دفاع است.
4- یکی از مهم‌ترین ایرادات وارد بر لایحه سپردن بسیاری ترتیبات لایحه به دستورالعمل‌ها و آیین‌نامه‌های اجرایی است. تا جایی که در 18 مورد به دستورالعمل و آیین‌نامه اجرایی احاله داده شده که پس از تصویب لایحه تهیه می‌شود. به زعم کارشناسان مرکز پژوهش‌ها این رویه از عدم وجود راه‌کار مناسب نزد تدوین‌کنندگان لایحه ناشی می‌شود. یکی از برجسته‌ترین این موارد که می‌تواند منشأ مشکلات عدیده شود، انتخاب طرف خصوصی است که به موجب ماده 10 لایحه به آیین‌نامه اجرایی سازمان برنامه و بودجه سپرده شده است. این رویه در حقیقت نوعی نقض غرض محسوب می‌شود. پیش‌تر گفتیم یکی از معضلات حوزه مشارکت عمومی -خصوصی پراکندگی قوانین و مقررات است. لایحه مزبور به عنوان یک لایحه جامع و منسجم نوعی پاسخ به همین معضل محسوب می‌شود. حال آن که سپردن نزدیک به 18 مورد از موارد مهم مرتبط با مشارکت به مقررات نه تنها مشکل پراکندگی قوانین را برطرف نمی‌کند که بر پیچیدگی کار می‌افزاید. مطابق نظر مرکز پژوهش‌ها تمام این موارد شأنیت قانونی دارند و نمی‌توان با تهیه و تصویب آیین‌نامه اجرایی و دستورالعمل از خود سلب تکلیف کرد. البته این دیدگاه مرکز پژوهش‌ها نیز محل تأمل است. تردیدی نیست بسیاری از مواردی که به مقررات دولتی احاله داده شده شأنیت قانونی دارند اما برخی دیگر این گونه نیستند و نیاز است مقامات اجرایی در راستای انجام تکالیف قانونی خود به تهیه و تصویب آنها اقدام کنند.
5- باتوجه به بند 4 ماده 1 لایحه که به تعریف طرف خصوصی می‌پردازد، سخت می‌توان مصادیقی پیدا کرد که با این تعریف مطابقت داشته باشد. به موجب این ماده اگر کوچکترین درصد از سهام شرکت به بخش عمومی تعلق داشته باشد، نمی‌توان آن را بخش خصوصی دانست. این تعریف در حقیقت بسیاری از اشخاص بخش خصوصی را از شرکت در فراخوان اول و دوم محروم می‌کند. علاوه بر آن ذکر این نکته لازم است که هدف از مشارکت عمومی -خصوصی علاوه بر تأمین مالی طرح‌های عمرانی زیرساختی، تقویت بخش خصوصی نیز است و تعریف لایحه از طرف خصوصی و فرآیند سه مرحله‌ای فراخوان (که به موجب ماده 3 لایحه در صورت عدم‌وجود طرف خصوصی در مراحل اول و دوم بخش‌های عمومی نیز می‌توانند در فراخوان مرحله سوم شرکت کنند) نمی‌تواند این هدف را تأمین کند.
6- ماده 22 لایحه به تعهدات طرف عمومی می‌پردازد و مقرر می‌کند این تعهدات در جداولی برحسب زمان‌بندی جانمایی می‌شوند و سازمان برنامه و بودجه مکلف به پایش این تعهدات است. در حقیقت این ماده هیچ گونه سازوکار کنترل تعهدات دولت را پیش‌بینی نکرده است و تنها به تنظیم صورتی از تعهدات و احیاناً تفکیک هر یک بر حسب زمان یا دستگاه مربوطه اکتفا کرده است. در صورت عدم کنترل تعهدات و ناتوانی احتمالی طرف عمومی در ایفای آن‌ها، این تعهدات به بدهی‌های دولت به طرف خصوصی مبدل می‌شود. مطابق اظهارنظر مرکز پژوهش‌ها، 

”یکی از مهم‌ترین ایرادات وارد بر لایحه سپردن بسیاری ترتیبات لایحه به دستورالعمل‌ها و آیین‌نامه‌های اجرایی است. تا جایی که در 18 مورد به دستورالعمل و آیین‌نامه اجرایی احاله داده شده که پس از تصویب لایحه تهیه می‌شود. به زعم کارشناسان مرکز پژوهش‌ها این رویه از عدم وجود راه‌کار مناسب نزد تدوین‌کنندگان لایحه ناشی می‌شود.“

پایش تعهدات به دو صورت پسینی و پیشینی انجام می‌شود و لایحه مصوب کمیسیون تنها به پایش پسینی توسط سازمان برنامه اشاره دارد.
7- یکی از بخش‌های مهم در قراردادهای مشارکت بخش تضامین طرفین است. در این میان اما عدم توانایی طرف عمومی در ایفای تعهدات خود محتمل‌تر است و از این رو تضامین طرف عمومی از اهمیت بیشتر برخوردار است. همچنین پیش‌بینی تضامین محکم می‌تواند یکی از موارد جذاب برای طرف خصوصی باشد و آرامش خاطر آن نسبت به ایفای تعهدات طرف عمومی را تأمین کند. ماده 21 لایحه برای تضمین تعهدات طرف عمومی، تأسیس صندوقی با عنوان صندوق توسعه و ضمانت مشارکت عمومی -خصوصی را مقرر و منابع تأمین اعتبارات آن را احصا کرده است. دو ایراد مرکز پژوهش‌ها بر این ماده عبارت است از: اولاً عدم تناسب اعتبارات ورودی صندوق با کارویژه آن (که تنها صدور ضمانت نامه است) و ثانیاً پیش‌بینی اینکه صندوق با سازوکارهای موجود در ماده به یکی از بزرگترین بدهکاران بانکی مبدل شود. در نقد دیدگاه مرکز پژوهش‌ها می‌توان گفت به نظر می‌رسد این سازوکار موجود در ماده نیست که به نتیجه فوق منتهی می‌شود، بلکه ترتیبات دیگری همچون اخلال در تهیه گزارش‌های امکان سنجی مشارکت، عدم پایش تعهدات و از این قبیل است که صندوق را به وضعیتی چنان که گفته شد مبتلا می‌کند. این ماده تنها به سازوکارهای تضمین تعهدات طرف عمومی می‌پردازد و تنها می‌توان در این محدوده از آن انتظار پیش‌بینی قواعد مطلوب داشت. همچنین ایراد دیگری که در اظهارنظر مرکز پژوهش‌ها آمده مغایرت رویه این صندوق با سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه و اساسنامه صندوق توسعه ملی (ماده 16 قانون احکام دایمی برنامه‌های توسعه کشور) است.
8- ایراد دیگر به ترتیبات لایحه پیرامون حق بیمه در قرارداد مشارکت مربوط می‌شود. توضیح آن که در مواقعی که دسترسی بازرسان بیمه به مراکز مربوطه ممکن نیست، مطابق ماده 41 قانون تأمین اجتماعی حق بیمه بصورت علی‌الرأس و بر اساس درصدی از قرارداد مشخص می‌شود. از این مبلغ، با عنوان حق بیمه قرارداد یاد می‌شود که معمولاً مبلغ بیشتری نسبت به حالت عادی دارد. از این رو موجب افزایش قیمت نهایی محصول می‌شود و با توجه به فقدان ترتیبات مشخص تعیین درصد، امکان رفتارهای سلیقه‌ای دور از انتظار نیست. ماده 28 لایحه سازمان تأمین اجتماعی را مکلف به محاسبه حق بیمه قراردادهای مشارکت به شکل فوق نموده است. البته در لایحه ارسالی دولت (پیش از اعمال اصلاحات کمیسیون عمران)، ماده 23 به روشنی قراردادهای مشارکت را از 

”اگر مشارکت عمومی خصوصی به عنوان یک نوع قرارداد پنداشته شود به نظر می‌توان بستر قانونی این نوع از قرارداد را با اصلاح قوانین و مقررات موجود فراهم کرد. استثنایی بودن راه‌کار تدوین لایحه و لزوم به کارگیری آن در مواقع ضروری، مؤید این دیدگاه است.اما اگر مشارکت عمومی خصوصی الگوی جدیدی از اداره امور عمومی تلقی شود، با توجه به گستردگی این موضوع لزوم تدوین لایحه‌ای جامع که احکام فروض مختلف آن را پیش‌بینی کند بدیهی است. در این راه اما لازم است ملاحظات تنقیحی رعایت شود. “

شمول ماده 41 قانون تأمین اجتماعی (حق بیمه قرارداد) خارج کرده بود و این موضوع در اصلاحات کمیسیون مربوطه به صورت ماده 28 به لایحه اضافه شده است.
9- ایراد دیگر به ماده 29 لایحه مربوط می‌شود که معافیت‌هایی را برای طرح‌های مشارکت پیش‌بینی می‌کند. توضیح آن که این معافیت‌ها با بند الف ماده 6 قانون برنامه ششم توسعه مغایر است. بند الف این ماده مقرر می‌دارد: «... الف - برقراری هرگونه تخفیف، ترجیح یا معافیت مالیاتی جدید طی سال‌های اجرای قانون برنامه ممنوع است...».
دغدغه قانونگذار در لزوم پرهیز از برقراری معافیت‌های مالیاتی به‌جاست اما در مواردی برقراری این معافیت‌ها می‌تواند به رشد و پیشرفت کشور منتهی شود. البته قانونگذار در مقاطعی به این نکته پایبند بوده و معافیت‌هایی را به سود فعالیت‌های مولد برقرار کرده است. از جمله ماده 132 قانون مالیات‌های مستقیم که پیش از تصویب قانون برنامه ششم (1381) به تصویب رسیده است.
به نظر می‌رسد با ملاحظه لزوم به حداقل رساندن معافیت‌های مالیاتی از سویی و استفاده از اهرم معافیت‌ها در رشد و توسعه کشور باید سازوکاری در جهت سامان‌دهی معافیت‌های مالیاتی مقرر شود.
صرف نظر از ایرادات مرکز پژوهش‌های مجلس، ایرادات دیگری در لایحه به چشم می‌خورد از جمله با توجه به اینکه شورای راهبری پیش‌بینی شده در لایحه برای پیشبرد امور تنظیم‌گرانه حوزه مشارکت در نظر گرفته شده، باید نکاتی در ساختار آن رعایت شود. یکی از ایرادات این شورا سطح مدیریتی افراد تشکیل‌دهنده آن است که برگزاری جلسات را دشوار می‌کند. همچنین با توجه به تخصصی بودن امور مشارکت، حضور ترکیب تخصصی در این شورا انتظار می‌رفت. علاوه بر آن با توجه به این که موضوع مشارکت در این لایحه اموال عمومی است، این ترکیب که نیمی از آن را بخش‌های خصوصی چون اتاق بازرگانی، اتاق تعاون و غیره تشکیل می‌دهد، ناصحیح و خطرناک به نظر می‌رسد.

تدوین لایحه جامع یا اعمال اصلاحات جزیی در قوانین و مقررات موجود؟

یکی از اختلافاتی که در قبال مشارکت عمومی خصوصی و ایجاد بستر قانون برای آن وجود دارد، لزوم تدوین لایحه‌ای جامع در این زمینه و در مقابل اعمال اصلاحات جزیی در قوانین و مقررات موجود است. گروه اول معتقدند گستردگی دامنه تغییراتی که با ورود مشارکت در نظام حقوقی ایجاد می‌شود، تدوین لایحه را ضروری می‌نماید.
در مقابل برخی معتقدند ایجاد بستر قانونی برای مشارکت نه تنها ضرورت ندارد بلکه نابسامانی‌هایی را در نظام حقوقی و قانونی ایجاد می‌کند زیرا در هر یک از قوانین ترتیبات مختلفی پیش‌بینی شده و تدوین لایحه می‌تواند به هم‌پوشانی و تورم قوانین منجر شود. این گروه معتقدند می‌توان با اعمال اصلاحاتی در قوانین و مقررات، بستر قانونی مشارکت را در نظام حقوقی ایران فراهم کرد.
استدلال هر یک از این دو دیدگاه قابل توجه است: از طرفی توجه به گستردگی موضوع مشارکت و دامنه تغییراتی که برای تعبیه آن در نظام حقوقی لازم است و از طرف دیگر لزوم پرهیز از نابسامانی‌های به وجود آمده در پی تدوین لایحه جامع. پاسخ به این مسأله که در این موضوع تدوین لایحه لازم است یا اصلاح قوانین و مقررات موجود نیازمند بررسی نوع نگاه‌ها به مشارکت عمومی خصوصی است.

مشارکت عمومی خصوصی؛ قرارداد یا الگوی اداره امور عمومی؟ 16

نوع نگرش به هر موضوعی می‌تواند در ارایه پیشنهادات مؤثر باشد. مشارکت عمومی خصوصی نیز از این قاعده مستثنی نیست. برای ارایه پیشنهاد باید مشارکت را در دو سطح دیده شود: مشارکت به عنوان یک نوع قرارداد و مشارکت به عنوان یک الگوی اداره امور عمومی.
اگر مشارکت عمومی خصوصی به عنوان یک نوع قرارداد پنداشته شود به نظر می‌توان بستر قانونی این نوع از قرارداد را با اصلاح قوانین و مقررات موجود فراهم کرد. استثنایی بودن راه‌کار تدوین لایحه و لزوم به کارگیری آن در مواقع ضروری، مؤید این دیدگاه است.
اما اگر مشارکت عمومی خصوصی الگوی جدیدی از اداره امور عمومی تلقی شود، با توجه به گستردگی این موضوع لزوم تدوین لایحه‌ای جامع که احکام فروض مختلف آن را پیش‌بینی کند بدیهی است. در این راه اما لازم است ملاحظات تنقیحی رعایت شود. یکی از این ملاحظات مشخص نمودن نسبت لایحه با قوانین و مقررات موجود از لحاظ اصلاح یا نسخ آن‌هاست. یکی از مواردی که تشخیص قانون لازم‌الاجرا را برای مجریان، قضات و عموم مردم دشوار می‌کند نسخ‌های ضمنی است که باید در جریان تدوین این دست لوایح - که نظم حقوقی کنونی را دست‌خوش تغییر قرار می‌دهد - تا حد امکان از آن‌ها خودداری کرد.

لزوم رعایت اصول ارایه خدمات عمومی

در فرض پذیرش هر دو نگرش فوق، اما با توجه به اینکه پروژه‌های مورد مشارکت برای ارایه خدمات عمومی انجام می‌شود، باید نکته‌ای ملاحظه شود. دولت‌ها، در جریان ارایه خدمات عمومی باید اصولی را مراعات کنند و از جمله این اصول، اصل برابری و اصل رایگان بودن خدمات عمومی است. با توجه رویه حاکم بر مشارکت عمومی خصوصی، تأمین مالی پروژه‌های مورد مشارکت نه از طریق منابع بخش خصوصی، بلکه توسط مصرف‌کنندگان خدمات نهایی این پروژه‌ها انجام می‌شود. لازم است برای این ایرادات چاره‌اندیشی شده تا ضمن برقراری مشارکت، اصول ارایه خدمات عمومی نیز خدشه دار نگردد.

پیشنهادات

باتوجه به ضرورت تدوین قانون واحد و جامع در زمینه مشارکت عمومی خصوصی، پیشنهادات اصلاحی به ترتیب زیر است:
1- گفته شد یکی از ایرادات لایحه مشخص نبودن نسبت آن با قوانین و مقررات موضوعه است. با توجه به اینکه تدوین و تصویب لایحه جامع در موضوع مشارکت گاهی ممکن است هم‌پوشانی با قوانین و مقررات موضوعه داشته باشد، چنان که مثلاً معلوم نیست ترتیبات انتخاب طرف خصوصی در این لایحه در پی نسخ قانون برگزاری مناقصات است یا اصلاح آن، همچنین لزوم پرهیز از رویه نسخ ضمنی، لازم است در پایان هر لایحه‌ای که در این موضوع تنظیم می‌شود، فهرست قوانین منسوخ یا اصلاح‌شده درج شود.
2- تا حد امکان از احاله قواعد مشارکت به مقررات اجرایی از قبیل دستورالعمل و آیین‌نامه پرهیز شود؛ مگر در مواردی که موضوع از حوصله لایحه خارج بوده و شأنیت مقرراتی دارد. مثلاً موضوع مهمی مانند انتخاب طرف خصوصی (مطروح در ماده 10 لایحه) از جمله موضوعاتی نیست که بتوان در قالب دستورالعمل ترتیبات آن را معین کرد و این موضوع شأنیت قانونی دارد. حال آن که موضوعی چون فرآیند تسهیل‌گری و انتخاب تسهیل‌گر (مطروح در تبصره 2 ماده 8) شأنیت مقرراتی داشته و می‌تواند در قالب دستورالعمل یا آیین‌نامه تنظیم شود.
3- ضمن تنظیم قواعد عمومی مشارکت عمومی خصوصی، با توجه به الزامات هر یک از روش‌های مشارکت، قواعد اختصاصی هر کدام به صورت مجزا تعیین شود. برای مثال قراردادهای BOO از جمله قراردادهایی است که در پایان موضوع قرارداد به تملک طرف خصوصی درمی‌آید. حال با توجه به ملاحظات مربوط به تملک طرف‌های خصوصی خارجی لازم است محدودیت‌هایی در انعقاد این دست قراردادها پیش‌بینی شود.
4- برای جلوگیری از سوءاستفاده‌های احتمالی از سویی یا اعمال رفتارهای سلیقه‌ای، لازم است مشوق‌هایی که طرف عمومی برای توجیه‌پذیری اقتصادی و جذب طرف عمومی به مشارکت تعیین می‌کند و شرایط استفاده از هر یک از این مشوق‌ها در لایحه مشخص شود.
5- در جریان فرآیندهای مشارکت عمومی خصوصی وجود یک تنظیم‌گر امری ضروری است. اما رعایت مواردی هم‌چون تخصصی بودن و همچنین مدیریت تعارض منافع در آن امری ضروری‌تر است که عدم توجه به آن پیامدهای زیانباری برای اموال عمومی و در جریان ارایه خدمات عمومی ایجاد می‌کند. البته لازم است ارتباط این تنظیم‌گر با تنظیم‌گران بخشی مثلاً در حوزه برق و آب و غیر آن مشخص شود.
6- تکلیف تعریف طرف خصوصی یا بخش خصوصی به گونه‌ای یکپارچه، چه در این قانون و چه در قوانین دیگر مشخص شود. رویه حال حاضر که هر یک از قوانین تعریف مربوط به خود را دارند، صحیح به نظر نمی‌رسد.

پی‌نوشت:

1- ارایه نشست تخصصی توسعه مشارکت عمومی -خصوصی در کشور با تأکید بر استفاده از ظرفیت‌های تبصره 19 قانون بودجه 1397. سازمان برنامه و بودجه. تیرماه 1397
2- output
3- outcome
4- ن.ک:
https://www.donya-e-eqtesad.com/fa/tiny/news-3626407
https://www.alef.ir/news/3990220058.html
5- شیروی، عبدالحسین و خدادادپور، منیره (1393). مشارکت عمومی -خصوصی از منظر قوانین ایران. مجله حقوق خصوصی پردیس فارابی دانشگاه تهران. شماره 25. ص 229
6- شیروی، عبدالحسین و خدادادپور، منیره (1393). مشارکت عمومی -خصوصی از منظر قوانین ایران. مجله حقوق خصوصی پردیس فارابی دانشگاه تهران. شماره 25. ص 230
7- ویژه، محمدرضا و رحمتی، پرویز (1394). مشارکت عمومی -خصوصی در ایران: چالش‌ها و بایسته‌ها. مجله تحقیقات حقوقی. شماره 72. ص 149
8- ارایه نشست تخصصی توسعه مشارکت عمومی -خصوصی در کشور با تأکید بر استفاده از ظرفیت‌های تبصره 19 قانون بودجه 1397. سازمان برنامه و بودجه. تیرماه 1397.
9- ویژه، محمدرضا و رحمتی، پرویز (1394). مشارکت عمومی -خصوصی در ایران: چالش‌ها و بایسته‌ها. مجله تحقیقات حقوقی. شماره 72. ص 156
10- شیروی، عبدالحسین و خدادادپور، منیره (1393). مشارکت عمومی -خصوصی از منظر قوانین ایران. مجله حقوق خصوصی پردیس فارابی دانشگاه تهران. شماره 25. ص 233
11- ن.ک: مصاحبه بهروز علیشیری رئیس اسبق سازمان سرمایه‌گذاری و کمک‌های فنی با فارس
http://fna.ir/ex3d7n
12- پایگاه اینترنتی هیئت دولت:
http://cabinetoffice.ir/fa/news/1501/%D9%84%D
8%A7%DB%8C%D8%AD%D9%87-%D9%85%
D8%B4%D8%A7%D8%B1%DA%A9%D8%AA
-%D8%B9%D9%85%D9%88%D9%85%DB%8
C-%D8%AE%D8%B5%D9%88%D8%B5%DB%8C
13- پیش‌نویس سال 1395 متفاوت از پیش نویس 1397 است که به مجلس تقدیم شد. در پیش‌نویس اخیر برخی مواد پیش‌نویس قبلی حذف شده و شمار مواد از 38 به 29 کاهش یافته است. ذکر این نکته خالی از لطف نیست که در بخش عمده مواد لایحه 1395 ترتیبات تکمیلی به تصویب آیین‌نامه و دستورالعمل‌های اجرایی احاله شده است و کمتر ماده‌ای یافت می‌شود که چنین ترتیبی را پیش‌بینی نکرده باشد.
14- با دریافت پیشنهادات کمیسیون شمار مواد لایحه دوباره به 39 افزایش یافت. از جمله موارد افزوده شده ماده 7 مصوب کمیسیون است که در جهت شفافیت بیشتر موضوع، انتشار عمومی اسناد مربوط به پروژه را مقرر کرده است.
15- اظهارنظر کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس درباره لایحه مشارکت عمومی خصوصی. شماره مسلسل 23017028. منتشر شده در تاریخ 20/2/99. صص 3 و 4
16- رک به: نشست بررسی حقوقی مشارکت عمومی خصوصی، پژوهشکده تحقیقات راهبردی، 1 تیرماه 1399

 

پربازدید ها
آخرین اخبار
آخرین گزارش های تحلیلی
آخرین مصاحبه ها
آخرین ویدئوها
آخرین یادداشت ها
آخرین اینفوگرافیک ها