چشم انداز فولاد ایران، فرصت ها و چالش‌ها بحران ادلب؛ آتش زیر خاکستر جریان شناسی گروه‌های تروریستی فعال در سوریه (۳) الزامات راهبردی دولت سیزدهم در مذاکرات هسته‌ای در دوره پسااعتماد به آمریکا سازمان همکاری شانگ‌های و ضرورت‌های عضویت دائمی جمهوری اسلامی ایران در آن سازمان همکاری شانگ‌های نخستین آزمون دکترین نگاه به شرق دولت سیزدهم مرگ با هزاران بریدگی/ راهبرد جدید رژیم صهیونیستی اندیشکده دیپلماسی اقتصادی دانشگاه امام صادق (ع) با همکاری پژوهشکده تحقیقات راهبردی برگزار می‌کند بازدارندگی دریایی جمهوری اسلامی ایران در برابر رژیم صهیونیستی از خلیج فارس تا دریای مدیترانه تبیین پنجاه سال روابط دیپلماتیک ایران و چین سومین مدرسه تابستانه دیپلماسی اقتصادی؛ دیپلماسی اقتصادی در محیط همسایگی روابط عربستان سعودی و آفریقا/ روند فعلی، چشم انداز آینده جنگ ۳۳ روز، پایه‌های تمدن نوین اسلامی را شکل داد. دولت سیزدهم و تحولات غرب آسیا و شمال آفریقا؛ چالش‌ها و الزامات رویکرد رژیم صهیونیستی در قبال آفریقا انتشار اولین شماره فصلنامه راهبرد سلامت و بهداشت اولویت دیپلماسی اقتصادی در سیاست خارجی دولت سیزدهم اولویت دیپلماسی اقتصادی در سیاست خارجی دولت سیزدهم جریان شناسی گروه‌های تروریستی فعال در سوریه (۲) درآمدی بر آغاز و انجام دولت تدبیر و امید (۱۴۰۰-۱۳۹۲)
قراردادهای مشارکت عمومی خصوصی از دیدگاه حقوقی

بررسی حقوقی مدل قراردادهای مشارکت عمومی خصوصی

سومین نشست راهبرد ایرانی با موضوع بررسی حقوقی مشارکت عمومی خصوصی در سالن اجتماعات پژوهشکده تحقیقات راهبردی مجمع تشخیص مصلحت نظام برگزار شد. سخنرانان این جلسه آقایان دکتر عبدالحسین شیروی عضو هیئت علمی دانشگاه تهران پردیس فارابی، دکتر مهدی هداوند عضو هیئت علمی دانشگاه علامه طباطبایی و دکتر مسلم آقایی طوق مدرس دانشگاه و رئیس کارگروه دانش تنقیح بودند و هر یک نقد و بررسی ابعاد الگوی مشارکت عمومی خصوصی پرداختند. بخش‌هایی از این نشست در ادامه تقدیم علاقمندان این حوزه خواهد شد.

در ابتدای این نشست کارشناس گروه حقوق پژوهشکده تحقیقات راهبردی ضمن ارایه پیشینه‌ای از لایحه مشارکت عمومی خصوصی گفت: «اگر بخواهیم در مورد تاریخچه‌اش نکاتی را عرض کنم؛ در سال 91 تلاش‌هایی انجام شد از جانب سازمان سرمایه‌گذاری و کمک‌های فنی و پیش‌نویسی آن زمان تقریباً تهیه شد برای این قضیه که با تغییراتی که دولت‌ها داشتند به ورطه فراموشی سپرده شد. سال‌ها گذشت تا سال 9۵ که از جانب سازمان برنامه و بودجه لایحه‌ای در این زمینه مطرح شد که آن هم باز از جانب دولت تقدیم مجلس نشد و آن قضیه مسکوت باقی ماند تا سال 1397 که لایحه مشارکت عمومی خصوصی با یک سری نکات پیرامونی و مباحثی که مطرح بود دست آخر به مجلس تقدیم شد. البته این بحث مسکوت ماندن در مجلس هم ادامه پیدا کرد و یک سکوت تقریباً یک ساله‌ای هم در مجلس داشت، سال 97 اعلام وصول شد، اواخر سال 98 در کمیسیون عمران مطرح شد و گزارش کمیسیون اعلام شد که بخواهد لایحه به صحن برود. چنین وضعیتی را لایحه پیش گرفته بود.»

مشارکت عمومی خصوصی یک اصطلاح عمومی است

دکتر شیروی در پاسخ به اولین سؤال مبنی بر اینکه مبانی و الزامات مشارکت عمومی خصوصی چیست اظهار داشت: «اولین نکته این هست که مشارکت عمومی خصوصی را می‌توانید به اعتبارهای گوناگونی تقسیم‌بندی‌اش کنید، مثلاً می‌توانید به عنوان ابزاری برای خصوصی‌سازی تلقی کنید، می‌توانید به عنوان نمونه‌ای از تأمین مالی و اجرای پروژه‌های زیرساخت مطرحش کنید، می‌توانید جزو قراردادهای درازمدت و سرمایه‌گذاری یا Investment Contract ها این‌ها را دسته‌بندی کنید. به هر حال وابسته به اینکه شما از چه زاویه‌ای به آن نگاه کنید این روش‌های مشارکت عمومی خصوصی را شما می‌توانید اسم‌های گوناگون برایشان بگذارند، نویسندگان و افراد حسب آن تمرکزی که دارند در یکی از این گروه‌ها ممکن است آن را قرار دهند؛ مثلاً یکی می‌گوید این قرارداد سرمایه‌گذاری هست، یکی می‌گوید این روشی هست برای خصوصی‌سازی، یکی می‌گوید این جزو قراردادهای تأمین مالی هست؛ ابتدا باید خدمت شما عرض کنم که روش PPP به نظر من یک Generic Term هست یعنی یک اصطلاحی هست که قابل تطبیق هست بر روش‌های قراردادی متعددی. نباید تصور کنیم که یک قرارداد خاصی وجود دارد که اسم آن قرارداد مشارکت عمومی خصوصی است.
عضو هیئت علمی دانشگاه تهران افزود: «بنابراین وقتی ما از مشارکت عمومی خصوصی صحبت می‌کنیم نمی‌توانیم بگوییم این در کنار قراردادهای BOT هست یا BOO هست، نه؛ یک قرارداد BOT می‌تواند یک قرارداد PPP باشد. ما حتی می‌توانیم یک قرارداد اجاره را بگوییم که در گروه PPP قرار می‌گیرد؛ مثلاً وزارت نفت که نیازی به مخازن ذخیره‌سازی دارد به بخش خصوصی بگوید شما بیایید این مخازن را بسازید اما من از شما طولانی‌مدت آن را اجاره می‌کنم؛ ممکن است قراردادی که نوشته می‌شود یک قرارداد اجاره باشد اما این PPP است، در واقع جزو گروه PPP قرار می‌گیرد. یا مثلاً اگر وزارت نیرو به یک سرمایه‌گذار بگوید شما بیایید برق تولید کنید من برق شما را با این قیمت تضمینی خریداری می‌کنم؛ ممکن است اصلاً اسم این قرارداد بشود قرارداد خرید برق اما در گروه PPP قرار می‌گیرد.»

ضرورت مشارکت عمومی خصوصی و نقش طرف عمومی در آن

دکتر شیروی درباره ضروت مشارکت عمومی و نوع نقش‌آفرینی طرف عمومی اضافه کرد: «هر جایی مطرح می‌شود که دولت خودش را موظف به تأمین خدمات یا کالایی می‌داند، برایش مهم است که این‌ها تولید شود، بخش خصوصی به هزار و یک دلیل برایش اقتصادی نیست، ریسک‌هایش بالاست، هزینه‌هایش بالاست. اینجاست که دولت می‌آید ورود پیدا می‌کند، مثلاً به بخش خصوصی می‌گوید بیایید در این شهرستان یک بیمارستان بزنید، می‌گوید نمی‌صرفد، حالا چه کسی می‌آید در این بیمارستان خصوصی استفاده کند؛ درآمدتان هم در نمی‌آید. دولت می‌گوید اشکالی ندارد، اگر مثلاً یک بیمارستان صد تخت‌خوابه باشد من همیشه ۵0 تخت‌خوابش را رزرو می‌کنم، خودم اجاره می‌کنم. حالا همین که گفت من این کار را انجام می‌دهم حالا این توجیه اقتصادی پیدا می‌کند، دیگر طرف می‌گوید من ۵0 تختش را با این قیمت دارم به دولت می‌دهم، فرض کنید دولت هم می‌گوید باشد من زمین را هم در اختیار شما قرار می‌دهم، یک دفعه نگاه می‌کنید می‌بینید با تسهیلاتی که دولت قرار می‌دهد حالا زدن این بیمارستان برای بخش خصوصی توجیه‌پذیر می‌شود به جای اینکه دولت خودش بیاید بیمارستان بزند.»

مشارکت عمومی خصوصی در قوانین موضوعه

مؤلف کتاب قراردادهای بی او تی درباره پیشینه مشارکت عمومی خصوصی در قوانین موضوعه اظهار داشت: «از دیدگاه من اولین جایی که بحث PPP مطرح می‌شود ولو اینکه به روشنی اسمش نمی‌آید در قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی است که در سال 80 به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد و در سال 81 در نهایت به تشخیص مصلحت نظام تأییدش می‌کند. در ماده 3 این قانون به دو روش اشاره می‌کند، اول می‌گوید سرمایه‌گذاری مستقیم بند «الف»، بعد بندی را اضافه می‌کند و آنجا روش قراردادی را مطرح می‌کند، از مشارکت مدنی صحبت می‌کند، بعد می‌رود سراغ BOT و بعد بیع متقابل. این مشارکت مدنی بد ترجمه شده وگرنه منظورش همان PPP بوده، چرا؟ چون اولاً این‌ها جنس هم نیستند، وقتی این PPP باشد با بیع متقابل و با BOT از یک جنس می‌شوند، به علاوه اینکه قیدی در آخر آورده که هیچ کدام از این‌ها نباید متکی به تضمین دولتی باشد، تضمین نهادها و مؤسسات دولتی باشد.»
شیروی در ادامه افزود: «یک نکته را توجه داشته باشید، ما حالا چندین قانون داریم که این مشارکت عمومی خصوصی در آن مطرح شده است. یکی از قوانینی که به طور مشخص آمده و آنجا مطرح کرده اما اسمش را نیاورده، ماده 12 قانون رفع موانع تولید هست. اتفاقاً یکی از مشکلات لایحه تهیه شده این است که لایحه خودش را در بقیه قوانین پیدا نکرده و مشخص نکرده که جایگاه من نسبت به قوانین دیگر [چگونه است]، مثلاً همان ماده 12 همه‌شان PPP هستند اما خیلی گسترده‌تر هست از لایحه، خیلی خنده‌دار است، لایحه‌ای که برای این کار نوشته شده محدودتر نوشته شده تا یک قانون خاصی که آنجا هست و خیلی جالب است آنجا تمامش راه‌کارهای متفاوتی برایش پیش‌بینی شده است. مثلاً گفته که سهم دولت چقدر است، کجا باید پیش‌بینی شود، باید شورای اقتصاد تأیید کند، جزییات همه این‌ها را آنجا بیان کرده، اما یک دفعه مثلاً در این لایحه یک مکانیسم و سازوکار متفاوتی برایش می‌بیند که اصلاً با هم این‌ها تطبیق نمی‌کند و جالب است که اصلاً متعرضش نمی‌شود که بالاخره آن قانون‌ها چه هستند، آیا آن‌ها باطل می‌شوند، آیا آن‌ها هنوز هستند؟ مثلاً یکی از بحث‌هایی که مطرح است این است که 

”حالا چندین قانون داریم که این مشارکت عمومی خصوصی در آن مطرح شده است. یکی از قوانینی که به طور مشخص آمده و آنجا مطرح کرده اما اسمش را نیاورده، ماده 12 قانون رفع موانع تولید هست. اتفاقاً یکی از مشکلات لایحه تهیه شده این است که لایحه خودش را در بقیه قوانین پیدا نکرده و مشخص نکرده که جایگاه من نسبت به قوانین دیگر [چگونه است]، مثلاً همان ماده 12 همه‌شان PPP هستند اما خیلی گسترده‌تر هست از لایحه، خیلی خنده‌دار است، لایحه‌ای که برای این کار نوشته شده محدودتر نوشته شده “

ما یک قانون برگزاری مناقصات داریم که حالا این قانون نسبت به انتخاب یک سرمایه‌گذار PPP هم مطرح می‌شود اما در این لایحه مشخص نمی‌شود که بالاخره آن قانون حاکم هست یا نیست.»

چالش‌های مشارکت عمومی خصوصی در ایران

دکتر عبدالحسین شیروی در پاسخ به این سؤال که چه چالش‌هایی در حوزه مشارکت عمومی خصوصی در ایران وجود دارد گفت: «اولین مسأله‌ای که دستگاه‌های دولتی با آن روبه‌رو هستند این است که نمی‌دانند آن سرمایه‌گذار را به چه شکلی انتخاب کنند، آیا قانون برگزاری مناقصات بر آن حاکم هست یا نه؟ خیلی مشکلات دیگری وجود دارد در عمل؛ هنوز که هنوز است مشخص نیست که تا چه اندازه می‌توانیم اموالی که ایجاد می‌شود، پروژه‌هایی 

”به این موضوع باید توجه کنیم که اساساً دولت‌ها یا همان بخش عمومی برای اینکه خدمات عمومی ارایه دهد در واقع از سه روش می‌تواند استفاده کند. این سه روش خیلی مهم است، به این جهت که ما ببینیم که اساساً مکان‌یابی درست مشارکت عمومی خصوصی کجاست؟ “

که ایجاد می‌شود را می‌توانیم در رهن بگذاریم، می‌توانیم به فاینانسورها بدهیم، نظام بانکی نمی‌شناسد این قراردادها را از آن‌ها حمایت نمی‌کند. بنابراین حتی این قراردادها زمانی که بسته می‌شود سرمایه‌گذاران توانایی جذب سرمایه از بازار را ندارند. حالا من می‌توانم یک لیست واقعاً بلندبالا به شما بدهم، اما این‌ها بخشی از آن گیرهای اصلی‌ای هست که وجود دارد.»

خصوصیات مشارکت عمومی خصوصی

شیروی درباره خصوصیات مشارکت که کمتر مورد توجه قرار می‌گیرد اضافه کرد: «بیشتر قراردادهایی [با عنوان] PPP که من دیدم واقعاً یک‌طرفه نوشته می‌شود، یعنی انگار که یک قرارداد پیمان‌کاری هست که دولت دارد خودش پول می‌دهد. به خاطر اینکه فردی که پول می‌دهد خیلی حرف می‌تواند بزند، هر تقاضایی می‌تواند بکند، هر حرفی می‌تواند بزند؛ اما وقتی شما به یک سرمایه‌گذار می‌گویید بیایید کاری را انجام دهید حالا باید ببینید آن واقعاً چه اقتضاهایی هست، چگونه این پروژه برایش اقتصادی باشد، اقتصادی بماند؛ این‌ها هست. قوانین هم که مرتب در حال تغییر است؛ این هم خطری است که بخش خصوصی را مرتب تهدید می‌کند.»

سه روش ارایه خدمات عمومی

روش اول

دکتر مهدی هداوند در ادامه نشست با اشاره به سه روش ارایه خدمات عمومی و ضرورت جانمایی مشارکت در این روش‌ها گفت: «برای اینکه فهم دقیق‌تری از مشارکت عمومی خصوصی داشته باشیم، به ویژه از منظر ما که از discipline حقوق عمومی هستیم و شاید نقطه ورودمان مقداری متفاوت باشد، به این موضوع باید توجه کنیم که اساساً دولت‌ها یا همان بخش عمومی برای اینکه خدمات عمومی ارایه دهد در واقع از سه روش می‌تواند استفاده کند. این سه روش خیلی مهم است، به این جهت که ما ببینیم که اساساً مکان‌یابی درست مشارکت عمومی خصوصی کجاست؟ حالت اول اینکه به صورت کلاسیک دولت خودش بیاید (اصطلاحاً ما به آن می‌گوییم اداره مستقیم امور عمومی). به این ترتیب که با مالکیت و با مدیریت خودش و از طریق ایجاد یک سری سازمان‌ها بیاید. در واقع این کالا و خدمات عمومی را تولید کند و به صورت مستقیم به مردم عرضه کند؛ مثل اینکه شرکت آب، برق، بهداشت‌ودرمان، مدارس و آموزش و... همه این‌ها را در واقع شما می‌توانید در این قالب مشاهده کنید. یعنی اینکه حالا بیاید در واقع خودش تولیدکننده و عرضه‌کننده کالا و خدمات باشد. البته این روش منجر به این می‌شود که دولت بزرگ‌ترین مالک، بزرگ‌ترین تولیدکننده کالا و خدمات در کشور و بزرگ‌ترین کارفرما بشود.
دکتر هداوند در توضیح روش اول ادامه داد: «کارفرمایی اینجا نقش خیلی مهمی دارد. اینکه آقای دکتر فرمودند قراردادها را یک‌طرفه


”نقش دولت در اینجا تنظیم‌گری است، یعنی می‌آید بر فعالیت‌های بخش خصوصی برای تأمین کالا و خدمات عمومی نظارت می‌کند، حالا یا تنظیم‌گری اقتصادی می‌کند، یا تنظیم‌گری اجتماعی می‌کند. مثلاً پروانه صادر می‌کند، تعرفه‌گذاری می‌کند، نرخ‌گذاری می‌کند در حوزه تنظیم‌گری اقتصادی “

تنظیم می‌کنند، هنوز آن فرهنگ، ساز و کارها، ذهنیت‌هایی که در حوزه قراردادهای پیمانکاری هست در قراردادهای مشارکت هم، یا در واقع در مشارکت عمومی خصوصی هم دارد تداوم پیدا می‌کند، حتی در نحوه نوشتن لایحه که حالا من نکاتی را عرض می‌کنم؛ مثلاً در همان تعریف اول مشارکت عمومی [در لایحه] نوشته دولت از ظرفیت‌های بخش خصوصی استفاده می‌کند؛ گویی دولت در مقام یک استعمارگر یا استثمارگر بالا نشسته و یک سری ظرفیت در بخش خصوصی وجود دارد، حالا می‌رود سراغ ظرفیت‌های این‌ها.»

روش دوم

عضو هیئت علمی دانشگاه علامه طباطبایی در بیان روش دوم افزود: «حالت دوم اداره غیرمستقیم امور عمومی می‌نامم. در اینجا مالکیت و مدیریت کاملاً در اختیار بخش خصوصی است. یعنی بخش خصوصی خودش کالاهای عمومی را تولید می‌کند. مثلاً میز را که دولت تولید نمی‌کند، بخش خصوصی احساس نیاز کرده، نظام عرضه و تقاضا هست، می‌بیند نیاز وجود دارد، تقاضا وجود دارد شروع به تولید آن می‌کند. خصوصی‌سازی در این دومی به نظر من قرار می‌گیرد، اگرچه ممکن است به معنایی خیلی گسترده از مفهوم خصوصی‌سازی، مشارکت عمومی خصوصی هم بیاید در دل بحث خصوصی‌سازی اما خصوصی‌سازی اینجا بیشتر شکل خودش را دارد. یعنی حالا در برخی کشورها که این تولید کالا در اختیار دولت بوده، دولت می‌آید این‌ها را به بخش خصوصی واگذار می‌کند.»
وی درباره نقش دولت در روش دوم گفت: «نقش دولت در اینجا تنظیم‌گری است، یعنی می‌آید بر فعالیت‌های بخش خصوصی برای تأمین کالا و خدمات عمومی نظارت می‌کند، حالا یا تنظیم‌گری اقتصادی می‌کند، یا تنظیم‌گری اجتماعی می‌کند. مثلاً پروانه صادر می‌کند، تعرفه‌گذاری می‌کند، نرخ‌گذاری می‌کند در حوزه تنظیم‌گری اقتصادی. یا فرض کنید بر ملاحظات ایمنی، امنیتی، بهداشت، مثل مقررات ملی ساختمان، بخش خصوصی ساختمان‌سازی می‌کند، دولت خودش ساختمان‌سازی که نمی‌کند اما ضابطه‌هایی را برای ساختمان‌سازی تحت عنوان مقررات ملی ساختمان تصویب کرده برای اینکه ساختمان‌سازی regulate شود. پس اینجا دولت نقش تنظیم‌گر را دارد، اینجا دولت دیگر نه مالکیتی دارد، نه مدیریتی، فقط از بالا کنترل می‌کند بخش خصوصی را. این هم یکی است. ما در این هم خیلی ضعف داریم، به ویژه بعد از جریان خصوصی سازی از برنامه سوم، بعد چهارم و پنجم، قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴.»

روش سوم

هداوند در توضیح روش سوم اظهار داشت: «اما حالت سوم که می‌آید در قالب مشارکت عمومی خصوصی، دولت اینجا دیگر نه کارفرماست، نه تنظیم‌گر است، بلکه شریک است. منظورم از شریک لزوماً شریک در معنای قانون مدنی نیست، اشاره کردند عقد مشارکت مدنی اصلاً منظور آن شراکت نیست، این شراکت خیلی عبارت عام‌تری هست. در اینجا ما در اصطلاح می‌گوییم اداره مشارکتی امور عمومی. اینجا بخش عمومی و بخش خصوصی شراکت دارند، آورده‌هایی می‌آورند. مثلاً فرض کنید می‌خواهم جاده بزنم من می‌گویم این اتوبان مثلاً تهران - قم - کاشان من به عنوان دولت اولاً به شما لایسنس می‌دهم، اجازه می‌دهم که بزرگراه را بزنید، این یک آورده من است. دوم می‌گویم که من به شما زمین می‌دهم، بعد یک سری حمایت‌هایی هم از شما می‌کنم، مراقبت‌هایی دارم. مثلاً شما را به بانک‌ها معرفی می‌کنم، بروید وام بگیرید، تضمین بازپرداخت را من انجام می‌دهم که بانک نگران این نباشد که اگر وام پرداخت کرد اقساطش برمی‌گردد و خیلی کارهای دیگر. بیمه فعالیت‌هایتان را خودم انجام می‌دهم، نرخ‌گذاری را به گونه‌ای انجام می‌دهم که در عمل شما بتوانید بازگشت سرمایه‌تان را تضمین کنید و... این روش سوم هست.»

مزایا و معایب روش مشارکتی اداره امور عمومی

دکتر هداوند در بیان مزیت‌های روش سوم گفت: «در [روش] اولی‌ای که دولت خودش کار انجام می‌دهد، خودش کارفرما هست منابع مالی را کامل خودش باید تضمین کند، در دومی که اصلاً منابع مالی ندارد، بخش خصوصی است فقط تنظیم‌گری می‌کند، در سومی می‌خواهد پروژه را اجرا کند اما بدون وابستگی به بودجه عمومی. در واقع در مشارکت عمومی خصوصی این ویژگی وجود دارد که اساساً پروژه را می‌توانید بدون یک ریال وابستگی به بودجه اجرا کنید. من می‌توانم جاده بزنم بدون اینکه یک ریال از بودجه عمومی خرج شود. من می‌توانم بیمارستان بزنم، بندرگاه، پالایشگاه، نیروگاه بزنم بدون اینکه یک ریال از منابع عمومی خرج شود، به چه ترتیب؟ به این ترتیب که در دوره بهره‌برداری، مصرف‌کننده هست که پول خدمات را می‌دهد و از محل آن پول سرمایه‌گذاری بخش خصوصی مستهلک می‌شود، اقساط پرداخت می‌شود، سود بانک‌ها پرداخت می‌شود و پروژه اجرا می‌شود. مثل جاده‌هایی که الان جلویش عوارضی دارد؛ شما وقتی وارد جاده می‌شوید آن عوارض را پرداخت می‌کنید. در واقع در یک دوره 20-30 ساله دوره operation که تمام شود آن عوارض‌ها را برمی‌دارند.»

نابرابری؛ بزرگ‌ترین عیب مشارکت عمومی خصوصی

هداوند عیوب مشارکت عمومی خصوصی را اینگونه تشریح کرد: «ایراد جدی‌اش این هست که در واقع نابرابری‌ها را تا بخش زیادی تشدید می‌کند. وقتی که پروژه‌ای را اجرا می‌کنید بعد می‌گویید شما باید... شمایی که در جاده مسافرت می‌کنید، بعد وقتی وارد جاده می‌شوید پولش را به من بدهید. این یعنی خیلی از افراد که به دلیل عدم توانایی پرداخت هزینه‌های خدمات، قابلیت استفاده از این‌ها را ندارند، به اصطلاح این پروژه‌ها مقداری گرایش‌های سرمایه‌داری دارند. پس اصولی که بر خدمات عمومی حاکم است مثل رایگان بودن خدمت عمومی اینجا نقض می‌شود. اصل برابری در برخورداری از خدمات عمومی اینجا نقض می‌شود، چون من دیگر به صورت برابر به خدمات عمومی دسترسی ندارم، چون هرچه پول بدهید آش می‌خورید، هرچه پول دهید می‌توانید از این سرویس‌ها استفاده کنید لذا به همین دلیل در رویکرد جدید آمدن بخش social یا اجتماعی این قراردادها را تقویت کردند. الان صحبت می‌کنند از مشارکت‌های عمومی - اجتماعی - خصوصی و دوره گذار تعریف می‌کنند، نرخ ترجیحی تعریف می‌کنند. یکی از چیزهایی که در این لایحه کاملاً مفقود است و بالعکس اتفاقاً غلبه رویکرد سرمایه‌داری در آن هست همین نکته است که اصلاً به جنبه اجتماعی توجهی در این لایحه نشده است.»

فقر ساختار تنظیم‌گری در لایحه

عضو هیئت علمی دانشگاه علامه طباطبایی در نقد لایحه افزود: «یکی بحث کاستی‌ها و فقر ساختار تنظیم‌گری در این لایحه است. در لایحه شما یک شورای راهبری ملی دارید، یک کارگروه توسعه. ساختار شورای راهبری ملی از آن شوراهایی است که هیچ‌وقت تشکیل نمی‌شود. آب که در ایران اینقدر معضل است چند سال یک بار هم شورای عالی سیاست‌گذاری آب تشکیل نمی‌شود، چرا؟ اینقدر مقامات بالا گرفتند که این عملاً [انجام نشدنی است]. در ساختار این شورا از 13 عضو شش عضو را بخش خصوصی تشکیل می‌دهد: یکی رئیس اتاق بازرگانی، رئیس اتاق تعاون، چهار صاحب‌نظر بخش خصوصی با معرفی رئیس اتاق بازرگانی. یعنی باز هم اینجا... بنابراین 

”اصل برابری در برخورداری از خدمات عمومی اینجا نقض می‌شود، چون من دیگر به صورت برابر به خدمات عمومی دسترسی ندارم، چون هرچه پول بدهید آش می‌خورید، هرچه پول دهید می‌توانید از این سرویس‌ها استفاده کنید لذا به همین دلیل در رویکرد جدید آمدن بخش social یا اجتماعی این قراردادها را تقویت کردند.“

شما شش عضو از 13 تا... بخش خصوصی در اینجا خیلی نقش [پررنگی دارد]. یک عضو بخش خصوصی در یک نهاد دولتی زیادی است یعنی خیلی کار را سخت می‌کند و می‌تواند لابی‌ها را تغییر دهد، چه برسد به اینکه نزدیک به نصف اعضا را در واقع بخش خصوصی در این ساختار تشکیل دهد و ما در رگولاتوری به آن می‌گوییم capturing یعنی بخش خصوصی می‌آید تسخیر می‌کند. شما فکر می‌کنید که دولت با فیس دولت با شما صحبت می‌کند، اما وقتی نقابش را برمی‌دارد می‌بینید بخش خصوصی دارد با شما صحبت می‌کند یعنی به گونه‌ای بخش خصوصی تمام ارکان تصمیم‌گیری در دولت را capture می‌کند و که دیگر در واقع خود بخش خصوصی برای بخش خصوصی را تنظیم می‌کند. غلبه این طور لوایح در نظام حقوقی‌مان بسیار زیاد است. پارلمان بخش خصوصی و... با همین قانون رفع موانع تولید که راه را باز کرده و اصلاً آغاز چنین تحولاتی بوده، از جمله کلید زدن کاهش حمایت‌ها از کارگران.»

ایرادات ساختار تنظیم‌گری لایحه

هداوند در نقد ساختار تنظیم‌گری در لایحه گفت: «اما این ساختار ایراد جدی‌ای دارد؛ شورای راهبری‌شان با آن ترکیب که اسمش را گذاشته راهبری، بعد آمده یک کارگروه توسعه درست کرده در خود طرف عمومی، یعنی سازمان مرکزی طرف عمومی. طبق قاعده آن نهاد عالی باید فانکشن یا کارکرد سیاست‌گذاری را انجام دهد؛ یعنی اصطلاحاً از ذی‌نفعان تشکیل شود. بعد شما یک نهاد سطح پایین‌تر باید درست کنید که آن اجرایی‌تر است، ترکیب تخصصی‌تر باید داشته باشد. حتی در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس به این نکته اشاره شده که این گروه راهبری که انگار قرار است هم راهبری بکند، هم سیاست‌گذاری و مقررات‌گذاری کند از آدم‌های متخصص تشکیل نشده است. در واقع از نمایندگان ذی‌نفعان تشکیل شده و این‌ها قابلیت regulate کردن و کار اجرایی را ندارند و این نهاد کارگروه توسعه نیست، چون کارگروه توسعه در خود طرف عمومی تشکیل می‌شود، یعنی طرف قرارداد دارد تشکیل می‌شود.»
استاد دانشگاه علامه طباطبایی ضمن طرح مثالی یک ساختار تنظیم گری را برای حضار معرفی کرد: «برای اینکه با این مدل آشنا شوید سراغ یکی از رگولاتورهای قدیمی می‌روم و آن بانک مرکزی است. شما در بانک مرکزی یک مجمع عمومی می‌بینید. مجمع عمومی آنجایی است که نمایندگان ذی‌نفعان است حضور دارند و لزوماً هم تخصصی ممکن است در آن سطح نداشته باشند. یک لایه پایین‌تر می‌آیید یک شورای پول و اعتبار گذاشتند. مجمع عمومی سیاست‌گذاری می‌کند، شورای پول و اعتباری مقررات‌گذاری banking می‌کند. یک حالت اجرایی دارد، مثلاً هیئت مدیره شرکت‌ها، درست مثل مجمع عمومی در شرکت‌های خصوصی که هیئت مدیره نهاد اجرایی آن است، آن هیئت مدیره یک مدیرعامل می‌گذارد، اینجا ما رئیس بانک مرکزی داریم. در شرکت‌های خصوصی ما یک رکن نظارت هم داریم که بازرس هستند. در بانک مرکزی هیئت نظارت را داریم، چون ساختار کاملاً منطقی است، یعنی در رگولاتوی اینطوری است، آن نهاد عالی نماینده ذی‌نفعان است که سیاست‌گذاری می‌کند و یک نهاد اجرایی دارید که regulate می‌کند، تنظیم می‌کنند.»

بزرگ‌ترین زمینه فساد در کشور

وی ضمن اشاره به ترتیبات مندرج در لایحه اضافه کرد: «شما نظام قانون برگزاری مناقصات را دارید، آنجا ترتیباتی وجود دارد. قانون آیین‌نامه معاملات، قانون محاسبات عمومی وجود دارد و قانون برگزاری مناقصات. در اینجا یک ماده گذاشتند می‌گوید یک بار برگزار کنید، اگر انتخاب نکردید یک بار دیگر هم برگزار کنید، اگر انتخاب

”شما در بانک مرکزی یک مجمع عمومی می‌بینید. مجمع عمومی آنجایی است که نمایندگان ذی‌نفعان است حضور دارند و لزوماً هم تخصصی ممکن است در آن سطح نداشته باشند. یک لایه پایین‌تر می‌آیید یک شورای پول و اعتبار گذاشتند. مجمع عمومی سیاست‌گذاری می‌کند، شورای پول و اعتباری مقررات‌گذاری banking می‌کند.“

نکردید یکبار دیگر هم برگزار کنید. اصلاً معلوم نیست مبنای این چه بوده است. یک کلمه هم نوشته «فراخوان عمومی». این قراردادها با این ترکیب که اینجا نوشته، بزرگ‌ترین زمینه جدید فساد در کشور می‌شود. با ساختاری که اینجا طراحی شده، شما اگر به همین ترتیب بخواهید تصویب شود زمینه‌های عجیبی برای فساد در کشور ایجاد می‌شود. لذا ساختار رگولاتوری در اینجا بسیار ضعیف است.»

قانون جامع یا اصلاح ظرفیت‌های قانونی کنونی؟

دکتر مسلم آقایی طوق در ادامه جلسه در پاسخ به این سؤال که آیا تدوین لایحه در حوزه مشارکت ضرورت دارد گفت: «آقای دکتر شیروی در ابتدای مباحث فرمودند که ما در این زمینه قوانین و مقررات متعددی داریم، آقای دکتر هداوند هم در مسیر به برخی از این عناوین اشاره فرمودند. عناوین قوانین و مقرراتی که در زمینه مشارکت عمومی خصوصی وجود دارد واقعاً متعدد هستند و دارای جنس‌های مختلف هم هستند. یعنی ما قانون برنامه داریم که مثلاً ماده 23 در ذیل اصول پیمان که به هر حال مربوط می‌شود به بحث، این را داریم. در قانون مدیریت موادی را داریم. در قانون تنظیم، موادی را داریم. در قانون الحاق 2 موادی را داریم. در قوانین بودجه سنواتی موادی را داریم و همینطور شما اگر نگاه کنید حدود 10- 15 عنوان از قوانین را پیدا می‌کنید که به طریقی به این بحث پرداختند و همین الان هم ما مثلاً دستورالعمل داریم در این زمینه‌ها، دستورالعمل ماده 27 که بر اساس این‌ها کارها انجام می‌شود، قطعاً نواقص و کاستی‌ها و آسیب‌هایی وجود دارد.»
وی در ادامه افزود: «بحث بسیار مهمی که هست ما لوایح یا طرح‌هایی داریم مثلاً لایحه آمده یک تبصره می‌خواهد اضافه کند به ماده‌ای در یک قانون، این هم ممکن است یک لایحه یا طرح باشد. یا لایحه و طرحی داریم که یک کلمه را از یک قانون می‌خواهد اصلاح کند. مثلاً مؤسسات عمومی غیردولتی را می‌خواهد اضافه کند به قانون. چنین قانونی را داریم که خیلی شاید اهمیت یا ارزش آن‌چنانی نداشته باشد بحثش. یک وقت هم هست ما چنین لایحه‌ای را داریم که می‌تواند منجر به معضلات و مشکلات اجرایی بزرگی باشد که قطعاً من و شما می‌دانیم بخش بزرگی از این‌ها هم می‌تواند منجر به فساد و سوء استفاده شود، چرا؟ چون تهافت بین قوانین و مقررات ممکن است ایجاد شود. ممکن است تعدد و تشتت بین قوانین و مقررات ایجاد شود و به‌فراخور دستگاه‌ها بخواهند از این یا آن قانون و مقرره استفاده کنند و پاسخ هم داشته باشند برای نهادهای ناظر. به هر حال وقتی قانونی صریحاً نسخ نشد و ما به نسخ ضمنی امید ببندیم ممکن است استدلال‌ها در واقع ایجاد شود، یکی بگوید نسخ شده، دیگری بگوید نسخ نشده است.»

مقدمه توجیهی، لایحه را توجیه نمی‌کند

دکتر آقایی طوق اضافه کرد: «انتظاری که می‌رود از ارایه‌کننده محترم لایحه و به ویژه زمانی که لایحه هست. حالا شاید نمایندگان محترم وقتی طرحی را ارایه می‌کنند خیلی انتظار نداشته باشیم که به دقت موارد را مورد توجه قرار دهند، لیست کنند، فهرست کنند به خاطر اینکه شاید اصلاً کار اجرایی نکردند، یا آشنا نیستند خیلی دقیق با این حوزه، اما از دولت انتظار بسیار زیاد است. مقدمه توجیهی لایحه‌ای به این اهمیت را شما نگاه کنید هشت خط است، بعد هشت خط پایان‌نامه؛ یعنی کلمات کشیده شده، سطرها فاصله‌شان زیاد، کلمه‌ها درشت، هشت خط است. گفته با توجه اهمیت مشارکت عمومی خصوصی و با توجه به اهمیت این بحث که باید کارهای زیربنا یا زیرساخت‌ها با کارآمدی بیشتری صورت بگیرد ما این لایحه را ارایه کردیم. واقعاً این مقدمه توجیه نمی‌کند لزوم ارایه یک لایحه جدید را. مقدمه بسیار بهتری باید وجود داشته باشد. در آن مقدمه باید توضیح داده می‌شد که این بحث مشارکت عمومی و خصوصی را ما از چه زمانی در کشور داشتیم. با چه چارچوبی انجام می‌شده، چه قوانینی ناظر بر این بحث همین الان وجود دارند، از کجا ما به این نتیجه رسیدیم که آسیب‌هایی وجود دارد، مشکلات و معضلاتی وجود دارد و از کجا به این نتیجه رسیدیم که مقابله با این مشکلات و معضلات و آسیب‌ها، نه از طریق مقررات‌گذاری، بلکه از طریق قانون‌گذاری برطرف خواهد شد و از کجا به این نتیجه رسیدیم که این قانون‌گذاری باید به این شکل باشد، نه از طریق اصلاح قوانین موجود؟ مقدمه، راجع به این مباحث که کلیدی و مهم هستند، هیچ چیزی برای گفتن ندارد. متن قانون را هم که عرض کردم اشاره‌ای به قوانین موجود در آن نشده.»

تدوین لایحه جامع؛ ضرورت تردیدناپذیر

دکتر آقایی در پاسخ به این سؤال که با اوصاف پیش گفته آیا تدوین لایحه ضرورت دارد، اظهار داشت: «بحثی که ما راجع به تدوین و تنقیح داریم، یا ارایه لایحه مستقل، در واقع بحثی که ارایه کردم به این معنا نبود که ما نیازی به این لایحه نداریم و نداشتیم. چون موضوع مشارکت عمومی خصوصی یکی از موضوعات کلان و مهم در عرصه فعالیت‌های خدمات عمومی دولت هست، قطعاً ما نیازمند یک قانون مستقل ناظر به این مسأله هستیم.»

”شما باید یک ضمانت‌نامه انجام تعهد ببرید و معمولاً این ضمانت‌نامه انجام تعهد را تا آخر پروژه نگه می‌دارید. آیا یک پروژه PPP آن را هم باید شما یک ضمانت‌نامه بدهید و تا آخر نگه دارید؟ او خودش سرمایه‌گذار است، شما که به او پول نمی‌دهید، او پول می‌آورد. “

جمع بندی نشست

دکتر عبدالحسین شیروی مباحث خود را این گونه جمع‌بندی کرد: «یک بحث این هست که آیا اصلاً چنین لایحه‌ای ضرورت دارد یا ندارد؟ کلیتش از دیدگاه من دارد اما نه یک قانون این طوری که به این شکل تشریفات و دوباره کمیته‌ها و بوروکراسی ایجاد کند و... این از دیدگاه من پسندیده نیست. حالا اگر لایحه‌ای بخواهد در مورد این موضوع تهیه شود، قانون مصوبی داشته باشیم چه ویژگی‌هایی باید داشته باشد؟ به نظرم این لایحه باید سه قسمت داشته باشد: یک قسمت این تجویزها و مجوزهایی است که به بخش دولتی می‌دهد که این بخش دولتی بتواند کمک حال بخش خصوصی باشد. یعنی بگوید آقای دستگاه دولتی شما که دستگاه دولتی هستید قانون نیاز دارید که به شما اجازه دهد که چنین تسهیلاتی را در اختیار بخش 

”بحثی که ما راجع به تدوین و تنقیح داریم، یا ارایه لایحه مستقل، در واقع بحثی که ارایه کردم به این معنا نبود که ما نیازی به این لایحه نداریم و نداشتیم. چون موضوع مشارکت عمومی خصوصی یکی از موضوعات کلان و مهم در عرصه فعالیت‌های خدمات عمومی دولت هست، قطعاً ما نیازمند یک قانون مستقل ناظر به این مسأله هستیم. “

خصوصی قرار دهید. بخش دوم برمی گردد به محتوای قرارداد که در این قرارداد باید محتوایش چه باشد؟ مثلاً فرض می‌کنیم اگر شما بخواهید یک قرارداد پیمانکاری داشته باشید شما باید یک ضمانت‌نامه انجام تعهد ببرید و معمولاً این ضمانت‌نامه انجام تعهد را تا آخر پروژه نگه می‌دارید. آیا یک پروژه PPP آن را هم باید شما یک ضمانت‌نامه بدهید و تا آخر نگه دارید؟ او خودش سرمایه‌گذار است، شما که به او پول نمی‌دهید، او پول می‌آورد. حداقل شما باید به او بگویید خب! به اندازه مثلاً 10 درصد که سرمایه‌گذاری کردید من دیگر هیچ چیزی به شما نمی‌گویم، یعنی آن ضمانت‌نامه را آزاد می‌کنم، نه اینکه بگذارم تا آخر پروژه. یا مثلاً من ممکن است چه تسهیلاتی به شما بدهم که این‌ها باید مشخص شود. این لایحه اتفاقاً در مورد آن چیزهایی هم که دولت می‌تواند به این‌ها بدهد از ماده 12 ضعیف‌تر است.»
وی در ادامه جمع بندی افزود: «نکته دیگری هم بگویم که اگر ما آن شورای عالی را به عنوان رگولاتور لحاظ کنیم، آن وقت این هم خودش ایجاد مشکلات زیادی می‌کند، چون بخش‌های گوناگون باید رگولاتور داشته باشد، مثلاً رگولاتور نفت، با رگولاتور آب، رگولاتور مخابرات. اگر بنا باشد چنین نهادی بخواهد برای همه این‌ها regulate کند همه را به هم می‌ریزد مثلاً آن regulate های بخشی که قانون هم پیش‌بینی کرده قانون اجرای سیاست‌های کلی، آن هم مطرح نمی‌شود. به نظر من آن شورایی که پیش‌بینی شده یک شورای زاید است.»
دکتر مهدی هداوند در بخش جمع‌بندی این گونه بیان داشت: «ما مشارکت عمومی خصوصی را به دو شکل می‌توانیم ببینیم، یکی اینکه این را ببریم زیر سایه آن دو نظام قبلی، یعنی بگوییم مشارکت عمومی خصوصی جزو کوچکی از نظام پیمانکاری است، یا بگوییم مشارکت عمومی خصوصی یکی از ابزارهای خصوصی‌سازی است. اگر آن طوری بینیم واقعاً شاید لایحه به این ترتیب هم ندارد، همان موادی که اتفاقاً در یک ماده همه راه‌ها را نوشته می‌دهیم بعد یک ارجاع هم بدهیم بگوییم ضوابط مربوط به تضمینات، درج‌بندی پیمانکار، شرایط عمومی پیمان و... همه آنچه تا الان در انتخاب طرف قرارداد، در تنظیم قرارداد (ما الان مثلاً آیین‌نامه تضمین داریم مصوبه هیئت وزیران) و همه آن ساختارهای درجه‌بندی و پیمانکاری و... همه را در همین بریزیم، بگوییم این هم یک مدلی از پیمانکاری است و به این ترتیب از آن عبور کنیم، یا نه، بگوییم این هم یک ابزار، ابزار خصوصی‌سازی است، جزو ابزارها بگوییم؛ این طوری اگر نگاه کنیم، که به نظرم نیازی هم نیست. این هم اتفاقاً می‌تواند دردسرهای جدید ایجاد کند، یک موقع هست نه، ما مشارکت عمومی خصوصی را واقعاً یک پایه سومی از نظام فنی اجرایی کشور می‌خواهیم ببینیم.»
وی در ادامه جمع‌بندی خود اضافه کرد: «همان طور که اشاره کردم اداره مستقیم امور عمومی هست که همان نظام پیمانکاری است،

”مشارکت عمومی خصوصی اساساً باید از پارادایم کارفرمایی پیمانکاری خارج شود، دنیایش متفاوت است. شما از پیمانکارتان ضمانت‌نامه می‌گیرید برای حسن انجام کار، اینجا او دارد سرمایه می‌آورد تازه باید دولت به آن تضمین دهد که اگر من پولم را بردم مثلاً نیروگاه برق درست کردم بعداً برق را از من نخریدید من این نیروگاه را چه کار کنم؟“

یا خصوصی‌سازی است، این نه، چیز جدیدی است که اتفاقاً ما از آن غفلت کردیم. من نظرم این است که این طوری باید باشد. یعنی مشارکت عمومی خصوصی اساساً باید از پارادایم کارفرمایی پیمانکاری خارج شود، دنیایش متفاوت است. شما از پیمانکارتان ضمانت‌نامه می‌گیرید برای حسن انجام کار، اینجا او دارد سرمایه می‌آورد تازه باید دولت به آن تضمین دهد که اگر من پولم را بردم مثلاً نیروگاه برق درست کردم بعداً برق را از من نخریدید من این نیروگاه را چه کار کنم؟ در ساختاری که فروش برق انحصار طبیعی دارد و فقط دولت خریدار آن است من چه کار کنم؟! برق تولید می‌کنم شما نمی‌خرید، پس شما باید به من تضمین دهید. آنجا در کل کار را می‌سپرید به بخش خصوصی، خودش می‌داند و بازار، در نهایت هم آن را regulate می‌کنید. به این ترتیب ما نیاز به قانونی داریم که واقعاً مشارکت عمومی خصوصی را به صورت جامع ببیند، به عنوان پایه سوم، عرصه سوم، ساحت سومی از اجرای پروژه‌های زیربنایی در کشور به آن نگاه کند و اتفاقاً من خودم به این اعتقاد دارم و فکر می‌کنم خیلی دیر شده، یعنی ما خیلی هم در این حوزه عقب افتادیم. اینکه فرمودید صاحب‌نظران اقتصادی می‌گویند این را سریع بیاورید من یک ذره نگاهتان را عوض کنم. به نظرم بخش خصوصی ماست که خیلی منتظر است همین لایحه با همین کیفیت بیاید و عرصه جدیدی از دریافت بلعیدن منابع عمومی شروع شود.»
دکتر مسلم آقایی طوق نیز در پایان جلسه مباحث خود را اینگونه جمع‌بندی کرد: «من دو نکته را اشاره کنم به عنوان جمع‌بندی و نکته آخر. یکی بحث این هست که این لایحه را به صورت یک‌فوریتی ارایه کرده بودند. ما در برخی از موارد این طوری رفتار می‌کنیم که یک امری را [به مدت طولانی] نمی‌پذیریم تا وقتش بگذرد، وقتی که وقتش گذشت عجله‌ای انجام می‌دهیم. مثل کسی که نمازش را [تا حداکثر زمان ممکن نخواند] دیگر مؤذن‌زاده توکلت علی‌الحی‌الذی را شروع کرد، سریع بخواهد که نمازش را جمع کند، این الان وضعیت مشارکت عمومی خصوصی ما است.
وی ادامه جمع‌بندی خود را این گونه مطرح کرد: «گاه با اسب‌های تروآ موادی را وارد برخی از قوانین کردیم که همین مشارکت عمومی خصوصی را داشته باشیم بدون اینکه اسمش را ببریم و الان که دیگر مجبور شدیم که لایحه‌ای را با این شکل و قیافه ارایه کنیم و عجله‌ای هم بخواهیم آن را تصویب کنیم که قطعاً مضرات بسیار زیادی را خواهد داشت. نکته دوم هم این هست که لایحه‌ای که با این شکل و قیافه ارایه شده توسط دولت، خودش حدود 9-28 ماده داشت، اما توسط کمیسیون مجلس، کمیسیون عمران تقریباً موادش دو برابر شده و با این شکل همان دست بردن در اندیشه دولت، در دستاورد دولتی یا آن چیزی است که دولت انتظار دارد و می‌تواند اجرا کند. وقتی هیئت وزیران می‌آید لایحه‌ای را وضع می‌کند تصویب می‌کند و ارسال می‌کند به مجلس، انتظارش این هست که مجلس با یک سری اصلاحات همان فرمت را تصویب کند. یعنی من دولت انتظارم افق دیدم این هست که اگر این کتابچه تصویب شود کارهایم را می‌توانم مدیریت کنم، تمشیت کنم و کارها را پیش ببرم. الان اینطوری نیست، مواد این لایحه دو برابر شده و به همین خاطر به نظر می‌رسد حتی در صورت تصویب توسط مجلس هم اصولاً شورای نگهبان با توجه به رویه‌ای که در این موارد داشته این را رد می‌کند به این خاطر که مغایر با اصل 74 قانون اساسی هست و اگر رد کند صحیح هم هست، چون در واقع ایده دولت این نبوده، ایده دولت را مجلس پردازش کرده و در واقع به جای لایحه الان با لایحه - طرح ما مواجه هستیم و این هم یکی از موارد و مسایلی هست که در اجرا در آینده قطعاً ما مواجه با اشکال‌های اجرایی خواهیم شد.»

آخرین اخبار
آخرین گزارش های تحلیلی
آخرین مصاحبه ها
آخرین ویدئوها
آخرین یادداشت ها
آخرین اینفوگرافیک ها