قانون تحریم‌های سزار آمریکا علیه سوریه؛ اهداف و پیامدها

1- مقدمه

مجلس سنای آمریکا در دسامبر ۲۰۱9 با حمایت هر دو حزب جمهوری‌خواه و دموکرات، قانون «اقدام سزار برای محافظت از غیرنظامیان سوریه»[1] را تصویب کرد و دونالد ترامپ رئیس جمهوری آمریکا نیز این قانون را در تاریخ ۲۰ دسامبر ۲۰۱۹ امضا نمود. قانون سزار از روز چهارشنبه ۲۸ خرداد 1399 (17 ژوئن 2020) رسماً به اجرا درآمد و تا سال ۲۰۲۴ نیز معتبر خواهد بود. «سزار یا قیصر» نام مستعار یک عکاس نظامی سابق ارتش سوریه است که توانست در اوج جنگ داخلی این کشور (2011 تا 2013) با ثبت 52.275 عکس از شکنجه و کشتار در داخل زندان‌های سوریه از آن کشور خارج شود. سزار چندین بار با حضور در کنگره آمریکا، ضمن ارائه این تصاویر و تأکید بر شکنجه و قتل‌عام سیستماتیک زندانیان توسط دولت بشار اسد، علیه حکومت دمشق شهادت داد و خواهان مجازات عاملان آن شد. هویت واقعی این فرد به دلیل نگرانی‌های امنیتی، تاکنون پنهان مانده و ادعاهای او از سوی دولت سوریه رد شده است، اما آنچه در کنگره اظهار داشته مبنای فشار نهادهای حقوق بشری علیه حکومت اسد شده که مدعی صحت مستندات و اظهارات او هستند.

ایالات متحده از سال ۱۹۷۹ همواره سوریه را به دلایل مختلفی تحت تحریم قرار داده و از سال ۲۰۱۱ همزمان با آغاز جنگ داخلی در این کشور، باراک اوباما رئیس‌جمهور وقت آمریکا تحریم‌های پیشین را تمدید و تحریم‌های جدیدی وضع کرد. قانون تحریم‌های سزار در مقایسه با تحریم‌های گذشته شدیدتر و فراگیرتر است و به اعمال تحریم‌های ثانویه علیه متحدان دولت سوریه می‌پردازد. این قانون حداقل برای پنج سال آینده دولت‌ها، شرکت‌ها و افرادی که به صورت مستقیم یا غیرمستقیم به دولت سوریه کمک‌های مالی و نظامی ارائه کنند و یا در حوزه‌های نفت، گاز طبیعی، هواپیماهای نظامی و ساخت‌وساز این کشور فعالیت نمایند را تحت تحریم قرار می‌دهد. قانون سزار افزون بر اعمال فشار بر بخش‌های کلیدی اقتصاد سوریه، دادوستد خارجی و بانک مرکزی این کشور را نیز مورد هدف قرار می‌دهد. در اولین اقدام وزارت امور خارجه و خزانه‌داری آمریکا ۳۹ شخص و مؤسسه را ذیل قانون سزار و فرمان اجرایی 13894 در لیست تحریم‌ قرار دادند که مهم‌ترین آن‌ها عبارت‌اند از: بشار اسد و همسرش اسماء اسد، محمد حمشو و تیپ فاطمیون، ماهر اسد همراه با لشگر چهارم نیروهای مسلح سوریه و رهبران آن غسان علی بلال و سامر دانا و افراد دیگری چون بُشری اسد، منال اسد، احمد صابر حمشو، عمر حمشو، علی حمشو، رانیا دباس و سمیه حمشو. ([2])

2- اهداف آمریکا از اعمال قانون سزار

ایالات متحده در سیاست اعلامی خود اهداف قانون سزار را تحقق شش شرط ذیل دانسته که در صورت تحقق آن‌ها امکان رفع تحریم‌ها وجود دارد؛

• تعهد نیروهای روسی و سوری به توقف کامل بمباران هوایی غیرنظامیان و تأسیسات غیرنظامی.
• برداشتن محدودیت‌های مربوط به ورود کمک‌های بشردوستانه به مناطق تحت کنترل نیروهای سوری، روسی و ایرانی متناسب با منافع ایالات متحده به عنوان بزرگترین کمک کننده به سوریه.
• آزادی کلیه زندانیان سیاسی.
• اقدام سوریه در جهت انطباق کامل با معاهدات بین‌المللی مربوط به سلاح‌های بیولوژیکی، هسته‌ای و شیمیایی.
• تضمین بازگشت امن و داوطلبانه آوارگان و پناهجویان سوری به شهرها و روستاهایشان.
• پاسخگویی واقعی حکومت و آغاز روند صلح و آشتی ملی ([3]).

اما ورای این اظهارات، ایالات متحده اهداف دیگری نیز مدنظر دارد که به طور کلی می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

2-1. پذیرش قطعنامه ۲۲۵۴ شورای امنیت توسط سوریه

این قطعنامه ۱۵ بندی برگرفته از نتایج دو کنفرانس بین‌المللی وین ۲ و ژنو 1 است که مطابق با آن مراحل اصلی حل بحران شامل تشکیل یک دولت فراگیر از موافقان و مخالفان، ایجاد اصلاحات در قانون اساسی سوریه و برگزاری انتخابات پارلمانی و ریاست جمهوری است. مطابق با اظهارات پمپئو «حکومت اسد یک انتخاب سادهپیشرودارد؛ برداشتنگامیثابتبرای دستیابی به یک راه حل سیاسی پایدار مطابق با قطعنامه۲۲۵۴شورای امنیت و یارویاروییباموججدیدی ازتحریم‌های فلج‌کننده» ([4]). از این‌رو یکی از اهداف اصلی واشنگتن از اعمال تحریم‌های جدید این است که بشار اسد به حل و فصل سیاسی بحران سوریه بر اساس قطعنامه 2254 شورای امنیت تن دهد و از انتقال مسالمت‌آمیز قدرت حمایت کند.

2-2. معرفی اسد به عنوان جنایتکار جنگی و انتخابات 2021 سوریه

در حالی است که بحران سوریه با مداخله قدرت‌های غربی و حمایت آن‌ها از گروه‌های تروریستی آغاز شد؛ آمریکا در صدد است تا بشار اسد را به عنوان یک جنایتکار جنگی معرفی کند. از منظر این کشور، در جنگ داخلی سوریه انواع جنایات جنگی و جنایات علیه بشریت از جمله کشتار، شکنجه و استفاده از سلاح‌های شیمیایی صورت گرفته که طی آن از سال 2011 تا کنون بیش از نیم میلیون کشته و حدود یازده میلیون نفر (نیمی از جمعیت این کشور پیش از آغاز جنگ) آواره شده‌اند. تداوم جنگ داخلی، بحران‌های انسانی را تشدید کرده و راه انتقال کمک‌های بشردوستانه به افراد نیازمند را مسدود نموده است. این مسئله در ادامه به القای این موضوع می‌پردازد که جمهوری اسلامی و حزب‌الله لبنان و در مجموع آنچه به عنوان محور مقاومت شناخته می‌شود از یک جنایتکار جنگی حمایت می‌کنند. علاوه بر موارد فوق، قانون سزار به لحاظ اینکه در بر دارنده پیامدهای اقتصادی و اجتماعی منفی برای ملت سوریه خواهد بود و در عرصه داخلی و خارجی مشروعیت بشار اسد را به چالش می‌کشد، عملاً می‌تواند به تضعیف پایگاه اجتماعی دولت او در انتخابات ریاست جمهوری 2021 منجر شود.

2-3. تغییر تدریجی موازنه قدرت به نفع مخالفان اسد

قانون تحریم‌های سزار در شرایطی بر سوریه تحمیل می‌شود که حکومت مرکزی در جنگ داخلی دست برتر را دارد؛ چراکه توانسته مناطق گسترده‌ای که پیشتر در اختیار داعش و سایر شبه نظامیان معارض بود را پس گرفته و وضعیت آن مناطق را تثبیت کند. از این‌رو تضعیف حکومت مرکزی، عملاً نیروهای گریز از مرکز را تقویت می‌کند و به همین دلیل تحریم‌های جدید آمریکا، مخالفان را متحدتر و آن‌ها را به سقوط اسد امیدوارتر کرده است. از دیدگاه مخالفان، دستور مصادره اموال رامی مخلوف[5] پسر دایی اسد نشان دهنده شکاف در ساختار قدرت است و این امر بیانگر ناتوانی دولت اسد برای مقابله با دور تازه تحریم‌هایی است که بی‌ثباتی سیاسی و اقتصادی سوریه را روز به روز تشدید می‌کنند.

2-4. تقویت موقعیت رژیم صهیونیستی در منطقه

ایالات متحده در پی آن است تا سوریه به دلیل حضور در خط مقدم محور مقاومت و مبارزه با رژیم صهیونیستی، به ثبات پایدار نرسد و همواره در موقعیتی ضعیف و شکننده نگه داشته شود. از این جهت اولین هدف آمریکا، تضعیف محور مقاومت و جلوگیری از استقرار امنیت و ثبات در سوریه و از سوی دیگر تقویت موقعیت رژیم صهیونیستی و حفظ بازدارندگی و توازن قدرت به نفع آن است. همچنین اقدامات آمریکا علیه محور مقاومت را می‌توان در راستای سرپوش گذاشتن بر اشغالگری‌های این رژیم، ناکامی‌های داخلی و خارجی آن و انحراف افکار عمومی جهان اسلام از پیشبرد اهدافی چون معامله قرن و الحاق کرانه باختری تحلیل کرد.

3- پیامدهای قانون سزار برای سوریه

3-1. فروپاشی اقتصادی سوریه

سوریه به عنوان یک کشور جنگ‌زده که تا کنون از مشکلات رکود اقتصادی ناشی از دوران جنگ داخلی رنج می‌برد و اخیراً با عواقب ناشی از بیماری همه‌گیر کووید ۱۹ دست و پنجه نرم می‌کرد، هم اکنون با شدیدترین و فراگیرترین تهدیدات ایالات متحده مواجهه شده که اوضاع اقتصادی این کشور را به طور روز افزون وخیم‌تر می‌کند. در حال حاضر دلار آمریکا در بازار آزاد و به صورت غیررسمی به 3000 پوندسوریه رسیده است. این در حالی‌ است که حدود شش ماه پیش هر دلار آمریکا ۷۰۰ پوند سوریه معامله ‌می‌شد و پیش از آغاز بحران سوریه در سال ۲۰۱۱ ارزش هر دلار آمریکا برابر با ۴۵ پوند بود ([6]). در حال حاضر قیمت کالاهای اساسی همچون مواد غذایی، دارو، برنج و شکر به شدت افزایش یافته و دسترسی به آن‌ها دشوار شده است. معاملات نفت و گاز با سوریه به طور قابل توجهی محدود شده و ایالات متحده و اتحادیه اروپا ضمن مسدود کردن دارایی‌های دولت سوریه، صدها شرکت و فرد سوری، شهروندان خود را از صادرات یا سرمایه‌گذاری در این کشور منع می‌کنند. در این شرایط بغرنج اقتصادی و معیشتی حتی در مناطق تحت کنترل دولت هم به شکلی بی‌سابقه تظاهراتی علیه بشار اسد برگزار شده است.

3-2. تداوم فاجعه انسانی، بیکاری و بحران مهاجرت

گیر پدرسون[7] نماینده ویژه سازمان ملل در امور سوریه به تازگی اظهار داشت که اوضاع سوریه در حال بدتر شدن است و ۹ میلیون و ۳۰۰ هزار سوری از ناامنی غذایی رنج می‌برند؛ بیش از دو میلیون نفر دیگر ممکن است که به این افراد اضافه شوند و اگر اوضاع بدتر شود ممکن است قحطی رخ دهد ([8]). معمولاً در بسته‌های تحریمی برخی استثنائات بشردوستانه پیش‌بینی می‌شود اما در قانون سزار ابعاد این موضوع هنوز مشخص نیست. در صورتی که کمک‌های مالی و دسترسی بشردوستانه[9] افزایش نیابد، شمار زیادی از مردم سوریه به ویژه آن‌هایی که از خانه و کاشانه آواره شده‌اند به زودی در آستانه قحطی قرار خواهند گرفت و این به معنای به راه افتادن موج جدید مهاجرت‌هایی است که مجدداً می‌تواند ترکیه و کشورهای اروپایی را درگیر بحران کند.

3-3. تضعیف مناسبات تجاری سوریه با لبنان

بعد از سوریه مهم‌ترین کشوری که از اعمال قانون سزار متضرر می‌شود لبنان است، چراکه این کشور تحت تأثیر تحولات سیاسی و اقتصادی سوریه است و طی سال‌های جنگ داخلی سوریه به مکانی امن برای فعالیت اقتصادی بازرگانان سوری تبدیل شده است. بسیاری از تجار و فعالان اقتصادی سوریه پول‌های خود را در بانک‌های لبنانی قرار داده‌اند که برای بازرگانان سوری به مثابه دروازه‌ای به روی اقتصاد و تجارت جهانی عمل می‌کنند. علاوه بر این با توجه به اینکه لبنان به برق و انرژی صادراتی سوریه وابسته است؛ انتظار می‌رود که تحریم‌ سوریه مشکلات لبنان را نیز دو چندان کند. از سوی دیگر ممکن است مؤسسات لبنانی که به‌صورت مستقیم یا غیرمستقیم با حزب‌الله مبادلات مالی و بانکی دارند نیز به دلیل مشارکت حزب‌الله در جنگ سوریه تحت فشارهای بی‌سابقه آمریکا قرار گیرند.

3-4. رواج استفاده از لیر ترکیه در اقتصاد سوریه

یکی دیگر از پیامدهای قانون سزار می‌تواند تبدیل ارز رایج سوریه از لیر این کشور بهلیر ترکیهباشد. استفاده از لیر ترکیه به طور مشخص در مناطق شمالی سوریه و برخی مناطق تحت کنترل مخالفین دولت انجام می‌گیرد، اما این امکان وجود دارد که به تدریج و همزمان با کاهش ارزش پول ملی سوریه به مناطق گسترده‌تری رواج یابد. این موضوع باعث می‌شود که بازارهای سوریه (به ویژه در مناطق شمالی) در بلندمدت به انحصار ترکیه درآیند و ارز رایج تجار و بازرگانان این منطقه به لیر ترکیه تبدیل شود. همچنین اگر استفاده از لیر ترکیه به شهرک‌های صنعتی حلب و کارخانجات بزرگ آن تسری یابد، عملاً بخش صنعت سوریه تحت نفوذ ترکیه قرار خواهد گرفت. این مسئله از یک سو به گسترش نفوذ ترکیه می‌انجامد و این کشور را در عرصه اقتصادی سوریه تثبیت می‌کند و از سوی دیگر ضمن تضعیف اقتصاد سوریه حاکمیت سیاسی این کشور را نیز به چالش می‌کشد ([10]).

3-5. متوقف شدن پروژه بازسازی و سرمایه‌گذاری خارجی

قانون تحریم‌های سزار در عمل می‌تواند جریان ورود سرمایه و ارز به بازار سوریه را محدود و پروژه بازسازی این کشور را مختل کند. در واقع از سوی شرکت‌ها و سرمایه‌گذاران خارجی این نگرانی وجود دارد که به دلیل همکاری با دولت اسد مشمول تحریم‌ها و جریمه‌های مالی آمریکا شوند. این تحریم‌ها همچنین شامل متحدان منطقه‌ای آمریکا نیز می‌شود؛ طی ماه‌های اخیر برخی از دولت‌های عربی همچون امارات متحده، بحرین، کویت، عمان و عربستان سعودی، حضور مجدد خود در سوریه را هرچند با احتیاط مطرح کرده‌اند. اما با وجود قانون سزار، عادی‎سازی روابط این کشورها با سوریه یا مشارکت آن‌ها در امر بازسازی در هاله‌ای از ابهام قرار دارد. به طور مثال با آغاز اجرای قانون سزار، جیمز جفری[11] نماینده ویژه آمریکا در امور سوریه به امارات متحده هشدار داد که از تجدید مناسبات با دولت دمشق دوری کند که در غیر این صورت تحریم‌ها شامل امارات نیز خواهد شد ([12]).

3-6. افزایش نارضایتی‌ها و تجدید ناآرامی‌های مدنی

کاهش ارزش پول ملی و خطر فروپاشی اقتصادی سوریه می‌تواند نارضایتی‌ها را افزایش و دور جدیدی از ناآرامی‌های مدنی به همراه داشته باشد. این خطر با توجه به اینکه طبق داده‌های سازمان ملل بیش از ۸۰ درصد مردم این کشور در فقر زندگی می‌کنند، جدی به نظر می‌رسد ([13]). اخیراً اعتراضاتی در برخی از مناطق تحت کنترل دولت صورت گرفته است؛ مثلاً در شهر جنوبی سویدا[14] (عموماً دروزی‌‌نشین) که تحت کنترل دولت قرار دارد، ده‌ها نفر در اعتراض به تورم و گرانی و مشکلات معیشتی به خیابان‌ها آمدند و تظاهرات کردند. به دنبال اعتراضات ناشی از افزایش قیمت‌ها و افت سریع ارزش پوند سوریه در برابر دلار، بشار اسد روز پنج‌شنبه ۲۲ خرداد، طی حکمی عماد خمیس[15] که چهار سال در مسند نخست‌وزیری بود را برکنار و حسین عرنوس[16] را به عنوان جانشین او تعیین کرد. قانون سزار می‌تواند چالش‌های عمده‌ای در حوزه‌های اقتصادی و امنیتی به همراه داشته باشد و بر توانایی حکومت مرکزی در کنترل شورش‌های معیشتی اثر بگذارد.

3-7. ایجاد شکاف در ساختار حاکمیت سوریه

به اعتقاد برخی کارشناسان، بحران اقتصادی در سوریه به ایجاد شکاف در ساختار حاکمیت این کشور منجر شده و می‌تواند آن را تشدید کند. از این منظر اسد تلاش می‌کند تاجران ثروتمندی که دارایی خود را به واسطه جنگ داخلی، تحریم خارجی، فساد دولتی، مالیات گریزی و رانت‌خواری به دست آورده‌اند، مجازات و اموال آن‌ها را مصادره کند. از آنجا که این ثروتمندان غالباً افراد متصل به حلقه قدرت هستند، مبارزه با آن‌ها عملاً به معنای شکاف در ساختار قدرت تلقی می‌شود. برای نمونه دستور مصادره اموال رامی مخلوف پسر دایی بشار اسد همراه با اموال همسر و فرزندانش یک نمونه آشکار شده از این موارد است. این اقدام به دلیل 77 میلیون دلار بدهی مالیاتی شرکت مخابراتی سیریاتل[17] به سازمان تنظیم ارتباطات سوریه بوده است که مخلوف ریاست آن را بر عهده دارد. مخالفان اسد این چالش درون خانوادگی را به عنوان نخستین شکاف بزرگ در طبقه حاکم در طول زمامداری او ارزیابی می‌کنند که با اعمال تحریم‌های جدید آمریکا بروز پیدا کرده است.

3-8. تقویت موقعیت کردها و توسعه نامتوازن سوریه

مطابق با اظهارات مایک پمپئو، قانون سزار مانع فعالیت‌هایثباتدهندهدر مناطق شمال شرقی سوریهنمی‌شود ([18]). از این‌رو به احتمال زیاد آمریکا مناطق تحت کنترل شبه نظامیان کُرد موسوم به نیروهای دموکراتیک سوریه[19] را از تحریم‌های سزار معاف خواهد کرد. واشنگتن همچنین مایل است که پیش از خروج از سوریه امنیت متحدان کُرد خود را تأمین کند، از این‌رو قانون سزار می‌تواند به مثابه یک اهرم فشار علیه حکومت سوریه به منظور تن دادن به توافق با کردها و اعطای مقداری خودمختاری به آن‌ها عمل کند. توافق اخیر میان احزاب کرد سوریه (احزاب اتحادیه میهنی کرد ENKS) که با فشار آمریکا صورت گرفت مبتنی بر توافقنامه دهوک بود که باقی ماندن کردها در چارچوب حکومت سوریه را تأیید می‌کند ([20]). از این جهت قانون سزار از یک سو به لحاظ سیاسی و از سوی دیگر به لحاظ اقتصادی موقعیت کردها را تقویت می‌کند و در مقابل سایر مناطق سوریه که تحت کنترل دولت مرکزی است را در وضعیت بحرانی نگه می‌دارد. تداوم این وضعیت در بلندمدت عملاً به معنای توسعه نامتوازن سوریه با برتری نسبی مناطق شمالی تحت کنترل کردها و عقب‌ماندگی سایر نقاط این کشور خواهد بود.

نتیجه‌گیری