انتشار شماره تابستان فصلنامه سازمان‌های بین المللی جایگاه تجارت خارجی و دییپلماسی اقتصادی در برنامه هفتم توسعه جایگاه تجارت خارجی و دییپلماسی اقتصادی در برنامه هفتم توسعه محتاط در تقابل، مصمم در رقابت چه عواملی بر فرزندآوری در خانواده مؤثر هستند؟ سیاست‌گذاری فرهنگی پس از انقلاب اسلامی (بخش نخست) بحث‌های حاشیه‌ای قتلگاه کارآمدی نظام است چرایی امکان ناپذیری مذاکرات فرا برجامی تأملی در چرایی استعفای نیکول پاشینیان مشکل اساسی شورای رقابت، عدم اجرای قانون توسط مسئولین بحران نتانیاهو؛ رژیم صهیونیستی در بن‌بست سیاسی تحول در اولویت‌های راهبردی سیاست خارجی ایران برای دستیابی به توسعه در دهه جدید سیاست‌ها و راهکار‌های پیشنهادی برای تقویت دیپلماسی تجاری جمهوری اسلامی ایران پیروزی جریان انقلابی در انتخابات، پازل اقتدار جمهوری اسلامی را تکمیل می‌کند. نمایه‌سازی دو فصل‌نامه نگاه ایرانی روابط خارجی در پایگاه استنادی جهان اسلام سند همکاری تهران و پکن، راه‌های جدیدی برای طرح‌های استراتژیک ایران باز می‌کند عوامل تأثیرگذار بر توسعه روند عادی سازی روابط ترکیه و رژیم صهیونیستی ابزار مذاکره در دکترین سیاسی و امنیتی آمریکا نشست وین و بازگشت آمریکا به برجام؛ چالش‌ها و راهبرد‌های موجود تبیین نوع نگاه مردم، نخبگان علمی و سیاسی چین به برنامه ۲۵ ساله

بررسی حقوقی، قانونی و قضایی اجرای سیاست‌های کلی اصل 44

مقدمه

بعد اقتصادی یکی از ابعاد مهم جامعه انسانی است و مشتمل بر روابطی خاص بین افراد انسانی است. قوانین اساسی که عهده‌دار تنظیم روابط افراد در سطح کلان هستند نسبت به این بعد بی‌تفاوت نبوده و قواعدی را پیش‌بینی می‌کنند. قانون‌گذار اساسی جمهوری اسلامی نیز از این قاعده مستثنا نبوده و فصل چهارم این قانون را به موضوع اقتصاد و امور مالی اختصاص داده است. همچنین به‌طور مشخص در اصل 44، بخش‌های نظام اقتصادی جمهوری اسلامی را برشمرده و احکام مربوط به محدوده و ضوابط هر یک را پیش‌بینی کرده است. با توجه به اقتضائات پیش‌آمده در نظام اقتصادی و ضرورت بازترسیم محدوده بخش‌های اقتصادی، سیاست‌های کلی اصل 44 در سال‌های 1384 و 1385 از جانب رهبر انقلاب ابلاغ گردید. قانون‌گذار عادی در این راستا قانون اجرای سیاست‌ها را به تصویب رساند؛ اما وجود مشکلاتی مانع از آن شد که با گذشت 12 سال از تصویب این قانون، اهداف سیاست‌ها محقق شود.
اصل 44 قانون اساسی نظام اقتصادی جمهوری اسلامی را متضمن بخش دولتی، خصوصی و تعاونی می‌داند. با توجه به تغییرات اوضاع و احوال نظام اقتصادی، وزن هر یک از این بخش‌ها تابعی از متغیرهای زمانی است. در زمان تدوین قانون اساسی، با توجه به مشکلات جامعه انقلابی و محدودیت‌های بخش خصوصی، بخش اخیرالذکر آمادگی اینکه عهده‌دار درصد قابل توجهی از وزن نظام اقتصادی باشد را نداشت. از این‌رو قانون‌گذار اساسی در صدر اصل 44 قانون اساسی، حوزه‌های مختلف اقتصادی را دولتی اعلام کرده و بخش‌های دیگر اعم از تعاونی و خصوصی را محدودتر پیش‌بینی کرد؛ اما همین نگرانی در زمان تدوین قانون وجود داشت؛ به این صورت که اصل یادشده ‌باید کشش تغییراتی را داشته باشد که زمان و متغیرهای دیگر در نظام اقتصادی ایجاد می‌کنند. اینکه قانون بتواند در زمان مختلف، خود را با وضعیت اقتصادی سازگار نماید. از این‌رو، هر چند انتقاداتی به نحوه تنظیم اصل وارد است، اصل به‌گونه‌ای تنظیم شد که در ذیل آن ظرفیتی برای سازگاری احکام اساسی با وضعیت اقتصادی فراهم شود. البته در این باره 

”اصل 44 قانون اساسی نظام اقتصادی جمهوری اسلامی را متضمن بخش دولتی، خصوصی و تعاونی می‌داند. با توجه به تغییرات اوضاع و احوال نظام اقتصادی، وزن هر یک از این بخش‌ها تابعی از متغیرهای زمانی است. در زمان تدوین قانون اساسی، با توجه به مشکلات جامعه انقلابی و محدودیت‌های بخش خصوصی، بخش اخیرالذکر آمادگی اینکه عهده‌دار درصد قابل توجهی از وزن نظام اقتصادی باشد را نداشت. “

دیدگاه‌ها متفاوت است که در ادامه بررسی خواهد شد.
به نظر می‌رسد صدر اصل با توجه به اندیشه حاکم در آن زمان تنظیم شده اما قانون‌گذار اساسی از ضرورت انعطاف قانون یادشده، غافل نبوده است. این حکم در حقیقت ظرفیتی را در ذیل اصل تعبیه کرده که بر اساس آن قانون‌گذار عادی می‌تواند با قانون‌گذاری، پاسخگوی شرایط متغیر زمانی باشد. البته تفاسیر از نسبت صدر و ذیل اصل متفاوت است.
در این رابطه دو دیدگاه وجود دارد: بر اساس دیدگاه اول مفاد صدر اصل ثابت است و قانون‌گذار اساسی به‌موجب ذیل اصل تنها تعیین مصادیق هر یک از موارد صدر اصل را بر عهده قانون‌گذار عادی گذاشته است؛ بنابراین قانون‌گذار عادی برای تغییر محدوده هریک از بخش‌های نظام اقتصادی تنها می‌تواند از طریق تعیین مصادیق این بخش‌ها اقدام کند.
اما بر اساس دیدگاه دوم، ذیل اصل به صلاحیت قانون‌گذار عادی در تعیین محدوده هریک از بخش‌ها صراحت دارد و این مرجع می‌تواند ضمن ملاحظه شروط مندرج در اصل محدوده، ضوابط و شرایط هر یک از بخش‌ها را تعیین کند. این شرایط عبارت‌اند از: مطابقت با دیگر اصول فصل یادشده (فصل چهارم)، خارج از محدوده اسلام نبودن، موجب رشد و توسعه اقتصادی بودن و زیان جامعه را در پی نداشتن. همین تفسیر از اصل مبنای وضع مصوباتی در مجلس شد که متضمن واگذاری بنگاه‌های دولتی بوده و شورای نگهبان نیز در مقام رسیدگی به عدم مغایرت مصوبات یادشده با شرع و قانون اساسی، برخی از این مصوبات را تأیید کرد.
ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 از ضرورت‌هایی نشئت می‌گرفت. از جمله این ضرورت‌ها، تعیین سمت‌وسوی اقدامات تقنینی و از طریق آن ایجاد فضای رقابتی بود. دولت یکه‌تاز بازار بوده و بخش‌های دیگر اقتصادی با توجه به تسلط دولت در بازار فرصت خودنمایی و شکوفایی ظرفیت‌ها را نمیافتند؛ همچنین سرمایه‌گذاران در این فضا رغبتی برای سرمایه‌گذاری نداشتند. ضرورت دیگر به نحوه مدیریت دولت در این حوزه‌های اقتصادی مربوط می‌شد. توضیح آنکه با توجه به رویه‌های حاکم بر مدیریت دولتی در فضای اقتصادی، بنگاه‌های اقتصادی یادشده کارایی و بهره‌وری مورد انتظار را نداشتند. ضرورت سوم بحث نظارت بود؛ به این ترتیب که در جریان به دوش کشیدن امور تصدی‌گرایانه توسط دولت، کارویژه نظارت عموماً مورد غفلت واقع می‌شد و این خود بروز فساد را در بدنه بنگاه‌های دولتی را در پی داشت. ضرورت‌های فوق در کنار سایر

”ضرورت‌ها ایجاب می‌کرد در محدوده هریک از بخش‌های نظام اقتصادی بازنگری صورت گیرد. از این‌رو راهبرد جمهوری اسلامی در تنظیم بخش‌های مختلف اقتصادی در سیاست‌های کلی اصل 44 از سوی رهبر انقلاب ابلاغ گردیده و خط‌مشی قانون‌گذار عادی در استفاده از صلاحیت ذیل اصل 44 را تعیین کرد. هم‌اکنون و در ماه‌های پایانی دولت دوازدهم نیز، رهبر انقلاب اصلاح قانون اجرای این سیاست‌ها را به‌عنوان یکی از مسائل عمده کشور برشمردند.“

پیشینه سیاست‌های کلی اصل 44 و اهداف آن

با گذشت زمان و بروز اقتضائات جدید، ضرورت بازنگری در دامنه بخش‌های مختلف اقتصادی رخ نمایاند. رهبر انقلاب در این راستا در سال 1377 دستور تدوین سیاست‌های کلی اصل 44 را صادر کردند و پس از تدوین این سیاست‌ها به‌موجب بند 1 اصل 110 ق.ا، در سال‌های 1384(بندهای الف، ب، د، ه) و 1385(بند ج) این سیاست‌ها را ابلاغ کردند. این سیاست‌ها متضمن سیاست‌های کلی توسعه بخش‌های غیردولتی و جلوگیری از بزرگ شدن بخش دولتی، سیاست‌های بخش تعاونی، سیاست‌های کلی توسعه بخش غیردولتی از طریق واگذاری، سیاست‌های واگذاری و سیاست‌های اعمال حاکمیت است. در ابتدای سیاست‌های ابلاغی اهداف سیاست‌ها این‌گونه برشمرده شده است:

  • شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد ملی؛
  • گسترش مالکیت در سطح عموم مردم به‌منظور تأمین عدالت اجتماعی؛
  • ارتقای کارایی بنگاه‌های اقتصادی و بهره‌وری منابع مادی و انسانی و فناوری؛
  • افزایش رقابت‌پذیری در اقتصاد ملی؛
  • افزایش سهم بخش‌های خصوصی و تعاونی در اقتصاد ملی؛
  • کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت‌های اقتصادی؛
  • افزایش سطح عمومی اشتغال؛
  • تشویق اقشار مردم به پس‌انداز و سرمایه‌گذاری و بهبود درآمد خانوارها.

”برخی بنگاه‌ها در مناطق کمتر توسعه‌یافته سودآوری کمتری برای دولت داشته و بیشتر با هدف ارائه خدمات در جهت محرومیت‌زدایی فعالیت می‌کنند. بدیهی است در صورت واگذاری این بنگاه‌ها و غلبه نگاه سودمحور، نگاه محرومیت‌زدایی به حاشیه رانده می‌شود. “

در راستای اجرای سیاست‌ها، قانون‌گذار عادی قانونی را تدوین کرد که در کشاکش اختلافات میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان، در نهایت در سال 1387 توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام به تصویب رسید.
به این ترتیب نقش دولت پس از تحقق سیاست‌ها از مدیریت و مالکیت مستقیم بنگاه‌های اقتصادی به سیاست‌گذاری، حمایت و نظارت مبدل می‌شود. در این رابطه باید گفت دولت با واگذاری این بنگاه‌ها تنها افزایش کارایی آن‌ها و تقویت بخش‌های تعاونی و خصوصی را منظور دارد و این به آن معنا نیست که اعمال حاکمیت دولت بر آن‌ها از بین رود.

معضلات اجرای سیاست‌های کلی اصل 44

در این مرحله چالش‌های احصا شده با ترتیبی که از عناوین سیاست‌ها برداشت می‌شود، ارائه خواهد شد. به این صورت که به ترتیب چالش‌های حوزه توسعه بخش‌های غیردولتی (از طریق بازنگری در مصادیق بخش‌ها)، بخش تعاونی، واگذاری و در آخر اعمال حاکمیت و پرهیز از انحصار خواهد آمد.

1.چالش‌های حوزه توسعه بخش‌های غیردولتی (از طریق بازنگری در مصادیق هر یک از بخش‌ها)

یکی از اصلی‌ترین چالش‌های این حوزه تغییرات پی‌درپی گروه‌های مندرج در ماده 2 قانون اجراست. توضیح آنکه قانون‌گذار در راستای بازنگری در مصادیق هر یک از بخش‌های سه‌گانه اقتصادی، بنگاه‌ها را به سه گروه تقسیم کرده است و در همین ماده، تعیین مصادیق این بنگاه‌ها را به آیین‌نامه‌ای که توسط هیئت وزیران تهیه می‌شود احاله داده است. هیئت وزیران در این راستا آیین‌نامه تشخیص، انطباق و طبقه‌بندی فعالیت‌ها و بنگاه‌های اقتصادی تهیه کرد که در پیوست‌های سه‌گانه خود مصادیق هر یک از گروه‌ها را تعیین می‌کرد. مشکل اینجاست که با گذشت زمان هیئت وزیران با استفاده از این صلاحیت بنگاه‌های اقتصادی را از گروهی به گروه دیگر منتقل می‌کند و از این طریق گاه از واگذاری بنگاه‌ها به بخش‌های دیگر جلوگیری می‌کند.

از جمله عواملی که موجب چنین نتیجه‌ای می‌شود می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

  • فشار مقامات دولتی: واگذاری این بنگاه‌ها در حقیقت به کاهش صلاحیت‌ها و اختیارات مقامات دولتی می‌انجامد و از این‌رو مقامات یادشده تمام هم خود را به کار می‌گیرند تا با اعمال فشار از ادامه این روند کاهشی جلوگیری کنند.
  • تجربیات ناموفق واگذاری‌های مشابه که مقامات را بر آن می‌دارد تا بنگاه‌های مشابه را از این سرنوشت نجات دهند.
  • شرایط نامناسب مالی، ساختاری و ... بنگاه‌ها که موجب می‌شود هیئت وزیران برای جلوگیری از واگذاری آن‌ها، بنگاه‌های یادشده را به گروه دیگری منتقل کنند.
  • برخی بنگاه‌ها در مناطق کمتر توسعه‌یافته سودآوری کمتری برای دولت داشته و بیشتر با هدف ارائه خدمات در جهت محرومیت‌زدایی فعالیت می‌کنند. بدیهی است در صورت واگذاری این بنگاه‌ها و غلبه نگاه سودمحور، نگاه محرومیت‌زدایی به حاشیه رانده می‌شود.
  • در مواردی نیز بخش خصوصی توان انجام فعالیت‌های بنگاه خاصی را ندارند.

با وجود عوامل مثبت در این بحث (عامل دوم و الخ)، زمینه سوء‌استفاده دستگاه‌ها به شرحی که در عامل اول آمد، باقی است.

3.چالش‌های حوزه بخش تعاونی

همان‌طور که اصل 44 یادآور شده است بخش خصوصی مکمل بخش‌های دولتی و تعاونی است و این، خود حکایت از جایگاه والای بخش تعاونی نسبت به بخش خصوصی دارد. به نظر به همین علت است که در سیاست‌های کلی یک بخش جداگانه به تعاونی و سیاست‌های واگذاری بنگاه‌های دولتی به این بخش اختصاص داده شده و هدف‌گذاری مشخصی نیز صورت گرفته است. به این ترتیب که تا پایان برنامه توسعه پنجم (1393)، بخش تعاونی سهم 25 درصدی از نظام اقتصادی را کسب کند؛ اما با پایان یافتن دوره برنامه پنجم توسعه و ناکامی در تحقق این هدف، دوباره در ماده 24 قانون برنامه ششم توسعه هدف‌گذاری 25 درصدی برای سهم بخش تعاونی پیش‌بینی شد. در زمان نگارش این گزارش که سال‌های پایانی اجرای قانون ششم در حال سپری شدن است، جدای از اینکه هنوز اهداف یادشده محقق نشده، فاصله بسیار زیادی تا مطلوب باقی مانده است. آمارهای مختلفی درباره سهم بخش تعاونی ارائه شده است، اما مطابق اطلاعات مرکز آمار در سال 1395، تعاونی‌ها سهم 8.3 درصدی از اقتصاد کشور را دارا هستند و این به معنای بی‌توجهی آشکار به این بخش بسیار مهم و تأثیرگذار است.
از جمله علل این موضوع را می‌توان این‌گونه برشمرد:
اولاً ابهامی است که در رابطه با مفهوم این بخش وجود دارد. علی‌رغم توضیحاتی که در جلسه بررسی اصل از جانب شهید بهشتی ارائه می‌شود، اما هنوز ابهام باقی است. ویژگی‌های تعاونی را می‌توان این‌گونه برشمرد:

  • جایگزینی همکاری به جای رقابت؛
  • از بین رفتن واسطه‌های غیرضروری؛
  • وجود حق رأی برابر برای همه اعضا، فارغ از میزان سهم؛
    شرط اشتغال در واحد تعاونی برای تعلق سهام به افراد.

3.چالش‌های حوزه واگذاری‌

یکی از اصلی‌ترین ابزارهای تحقق سیاست‌های کلی، در کنار سازوکارهایی چون ممنوعیت دولت از ورود به فعالیت‌های جدید اقتصادی، واگذاری‌هاست. بخش دولتی در اقتصاد ایران، بخش غالب است و سیاست‌ها، برای گسترش مالکیت در سطح عموم و افزایش بهره‌وری و اهداف دیگر، یکی از راهبردهای اساسی را واگذاری بنگاه‌های دولتی به بخش‌های دیگر اقتصاد می‌داند.
علی‌رغم عدم تحقق اهداف مربوط به واگذاری بنگاه‌های دولتی به بخش تعاونی، واگذاری به بخش خصوصی نیز بلااشکال نبوده و نتوانسته اهداف سیاست‌ها را به نحو مطلوب محقق کند. در ارزیابی تحقق اهداف واگذاری عموماً میان دو بخش خصوصی واقعی و غیرواقعی تفکیک می‌شود و تنها واگذاری‌های نوع اول را در سیاهه اهداف محقق شده، درج می‌کنند. بر این اساس، اکنون و با گذشت قریب به 15 سال، سهم بخش خصوصی واقعی تنها 18 درصد از اقتصاد کشور است.
فارغ از این، مشکلات دیگری در فرایند واگذاری‌ها وجود دارد. یکی از این اشکالات نوع نگاه دولت نسبت به این واگذاری‌هاست. هرچند اهداف سیاست‌های مزبور در متن سیاست‌های ابلاغی طرح شده و باید به‌عنوان جهت‌گیری اصلی واگذاری‌ها انگاشته شود، اما دولت به این واگذاری‌ها به‌مثابه راهکاری برای رد دیون خود می‌نگرند. این رویه موجب می‌شود به شخصیت متقاضیان واگذاری کمتر توجه شده و واگذاری که اساساً برای افزایش بهره‌وری انجام می‌شود، موجب از بین رفتن همان اندک بازدهی شود.
در زمینه واگذاری‌ها، مشکل دیگری نیز وجود دارد. قانون اجرای سیاست‌ها در ماده 40، هیئتی را به نام هیئت واگذاری عهده‌دار امر واگذاری کرد. قانون‌گذار در این ماده صلاحیت‌های بسیاری را به هیئت یادشده اعطا کرد؛ اختیاراتی از جمله تصمیم‌گیری درباره قیمت‌گذاری، احراز اهلیت طرف‌های واگذاری و مانند آن. علاوه بر آن، تصمیم‌گیری در این هیئت توسط جمعی چهارنفره انجام می‌شود و این امر قابل نقد جدی است.
چالش دیگر واگذاری به بخش عمومی غیردولتی است. علی‌رغم آنکه در بخش‌های مختلف سیاست‌های کلی، واگذاری به بخش عمومی غیردولتی تجویز شده است (بخش 1 و 2 بند الف سیاست‌ها)، اما در مفید بودن حضور این بخش اختلاف‌نظرهایی وجود دارد. منتقدان این رویه معتقدند رقابت نقش کلیدی در توسعه اقتصادی داشته و حضور بازیگران چون بخش عمومی غیردولتی می‌تواند مانع از شکل‌گیری این مؤلفه شود. توضیح آنکه این بخش هر چند دولتی نبوده اما از پشتیبانی قدرت عمومی برخوردار است و این پشتیبانی آن را در جایگاه بالاتری نسبت به بخش خصوصی قرار می‌دهد. همچنین عدم شفافیت این بخش‌ها نیز بر آثار سوء آن می‌افزاید. اشکال دیگر -که پیشتر نیز به آن اشاره شد- رویکرد رد دیون است. دولت برای تأدیه دیون خود به بخش عمومی غیردولتی نهایت استفاده را از این مجوز قانونی می‌برد و دست آخر آنچه اتفاق می‌افتد واگذاری بنگاه اقتصادی به بخشی است که در اداره آن ناتوان بوده و بنگاه و نیروی انسانی آن را به ورطه انحلال و بیکاری می‌کشاند.
البته در این رابطه نظر متقابلی نیز مبنی بر 

”بخش خصوصی مکمل بخش‌های دولتی و تعاونی است و این، خود حکایت از جایگاه والای بخش تعاونی نسبت به بخش خصوصی دارد. به نظر به همین علت است که در سیاست‌های کلی یک بخش جداگانه به تعاونی و سیاست‌های واگذاری بنگاه‌های دولتی به این بخش اختصاص داده شده و هدف‌گذاری مشخصی نیز صورت گرفته است. “

کارا بودن این نهادها در فضای موجود اقتصادی وجود دارد. توضیح آنکه با توجه به تخصصی شدن برخی از این نهادها در صنایع خاص، توان بالای تأمین مالی و قدرت چانه‌زنی بیشتر این نهادها در عمل مؤید کارایی بیشتر این نهادها است و بخش خصوصی جدای از فقدان انگیزه، توان ورود در این حوزه‌ها را به لحاظ مالی یا فنی ندارد.
قانون‌گذار پیرو سیاست‌های کلی، واگذاری به این بخش‌ها را تجویز کرد، اما در راستای رفع ایرادات فوق‌الذکر، پس از اصلاحات سال 1393 در بند 1 ماده 6 قید «مگر آنکه فعالیت آن‌ها موجب اخلال در رقابت گردد» را افزود. از این‌رو می‌توان گفت قانون‌گذار از میان دو دیدگاه فوق، رویکردی میانه را برگزیده است. همچنین بند 2 همین ماده، محدودیت‌هایی را برای نهاد‌های مزبور در مالکیت سهم بازار کالا یا خدمات خاص مقرر کرده است. به این صورت که آن‌ها را از مالکیت مستقیم یا غیرمستقیم بیش از 40 درصد بر بازار کالا یا خدمات منع کرده است.

4.چالش‌های حوزه اعمال حاکمیت و پرهیز از انحصار

آسیب‌شناسی حوزه نظارت

اشاره به‌ضرورت نظارت بر اجرای سیاست‌ها و قواعد لازم‌الاجرا امری زائد است. درباره اجرای سیاست‌های کلی اصل، قانون‌گذار عادی مراجعی را برای نظارت برشمرده است، از جمله:

  • شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 که در رأس مراجع ناظر بوده، به ریاست رئیس جمهور و به دبیری وزیر اقتصاد تشکیل جلسه می‌دهد. به‌موجب بندهای 2 و 5 ماده 42 قانون اجرای سیاست‌ها، شورای مزبور عهده‌دار نظارت بر اجرای تمام قوانین و مقررات مربوط به اجرای سیاست‌های کلی است.
  • وزارت امور اقتصاد و دارایی
  • شورای رقابت
  • هیئت مقررات‌زدایی
  • وزارت تعاون
  • هیئت واگذاری در نظارت (در مقطع حین واگذاری)
  • سازمان خصوصی‌سازی در نظارت (در مقطع پس از واگذاری)

یکی از راه‌های نظارت بر اجرای قواعد و سازوکارها، نظام گزارش‌دهی است که در سراسر قانون اجرا و درباره نهادهای فوق مطرح شده است. هر یک از نهادهای فوق مطابق تکالیف قانونی باید در مقاطع خاصی گزارشی را از جریان اجرایی سیاست‌ها تهیه کرده و حسب مورد به نهادهای خاصی تقدیم کنند. با بررسی رویه گزارش‌دهی در این باره نکاتی قابل توجه است. از جمله اینکه مثلاً در برخی گزارش‌ها، گاه مفاد گزارش حاوی ابهامات و نواقصی است. مثلاً در گزارش اجرای قانون در نیمه دوم سال 1397 که توسط وزارت امور اقتصاد و دارایی تهیه شده بود، از مجموع 250 مورد از بندهای گزارش، 100 مورد مبهم یا ناقص بوده است. علاوه بر این، در مواردی دستگاه‌هایی که مکلف به ارائه گزارش بوده‌اند مطلقاً وظیفه قانونی خود را ایفا نکرده‌اند (مطابق یکی از گزارش‌های هشت نهاد مکلف به ارائه گزارش اجرا، گزارشی ارائه نکرده‌اند).

آسیب‌شناسی عملکرد قوه قضائیه

با توجه به گستردگی دامنه مسائل سیاست‌های کلی اصل 44، اجرای بخشی از این سیاست‌ها منوط به نقش‌آفرینی قوه قضائیه است. در این راستا قوه قضائیه-هرچند در متن سیاست‌های ابلاغی متکفل وظایفی نشده‌اند- اما در قانون اجرای سیاست‌ها تکالیفی بر دوش این قوه گذاشته شده است. تکالیفی به شرح زیر که برخی به سرانجام نرسیده است؛ حال آنکه پس از ابلاغ سیاست‌ها و پیش از تصویب قانون اجرا، قوه قضائیه بی آنکه منتظر اقدام مقتضی از سوی قوه مقننه باشد، رأساً دستورالعملی در راستای اجرای مستقیم این سیاست‌ها صادر کرد.
با تصویب قانون اجرای سیاست‌ها در سال 1387، تکالیفی از سوی این قانون به ترتیب زیر بر عهده قوه قضائیه نهاده شد:

  • انجام امور ثبتی نهادهای مندرج در بند 5 ماده 6 قانون اجرای سیاست‌ها موضوع تبصره 3 همین بند؛
  • ابطال واگذاری‌های خلاف قانون موضوع ماده 24؛
  • تعیین شعب خاص موضوع ماده 32؛
  • تدوین لایحه رسیدگی به تخلفات و جرائم قانون اجرا موضوع تبصره ماده 32. (در ادامه نکاتی در این رابطه بیان می‌شود)؛
  • حضور مقامات قضایی در شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی (ماده 41) و شورای رقابت.

اکنون و پس از یک دهه از تصویب قانون مزبور اما قوه قضائیه هنوز -جز مورد اخیر- این تکالیف را به سرانجام نرسانده است. موضوع دیگر تکلیفی است که به‌موجب تبصره 3 بند 5 ماده 6 قانون اجرا بر عهده سازمان ثبت اسناد و املاک گذاشته شده است. به‌موجب این تبصره، سازمان ثبت در صورت وجود مجوز از سازمان بورس و اوراق بهادار و گزارش مالی حسابرسی شده، مکلف است امور ثبتی شرکت‌های مشمول این ماده را انجام دهد. با توجه به گزارش‌های مربوطه، سازمان ثبت اسناد و املاک به‌عنوان یکی از مجموعه‌های ذیل قوه قضائیه در انجام این تکلیف کوتاهی داشته است.

آسیب‌شناسی شورای رقابت

همان‌طور که گفته شد، در فضای بازار، 

”اصلی‌ترین مشکل هیئت در این حوزه عدم اجرای مصوبات آن است. هیئت مقررات‌گذاری و جایگاه آن در بدنه دولت با کار ویژه تسهیل صدور مجوزها که کار ویژه‌ای ستادی است، همخوانی ندارد. مطابق گزارشی که در مرکز پژوهش‌های مجلس و در راستای ارزیابی عملکرد این هیئت منتشر شده است، عواملی که برای این معضل قابل اشاره است، عبارت‌اند از: عدم هماهنگی دستگاه‌های اجرایی و عدم انسجام و یکپارچگی آن‌ها. “

مؤلفه رقابت یکی از الزامات اساسی است. مؤلفه‌ای که موجب می‌شود انگیزه فعالیت در فعالان اقتصادی تقویت شده و می‌تواند زمینه‌ساز خلاقیت و نوآوری‌های بسیاری شود. در این راستا قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44، نهادی به نام شورای رقابت تأسیس کرد تا این کار ویژه را انجام دهد. شورای رقابت در حقیقت نهاد تنظیم‌گر کارکردی در حوزه رقابت در ایران محسوب می‌شود.
کار ویژه تنظیم‌گری در بخش‌های مختلف از جمله انرژی (برق، آب و ...)، حمل‌ونقل و مانند آن الزامات مختص به خود را می‌طلبد. از این‌رو قانون‌گذار برای گسترش فضای رقابتی با ملاحظه الزامات هر یک از بخش‌ها، صلاحیتی را به‌موجب ماده 59 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 به شورای رقابت اعطا کرد تا شورای مزبور بتواند زمینه‌ساز تأسیس تنظیم‌گرهای بخشی شود.
البته ماده فوق پس از اصلاح سال 1397 با این ترتیبات تنظیم شده است. بر اساس این ماده تأسیس نهاد تنظیم‌گر بخشی تنها در اختیار قانون‌گذار است و شورای رقابت در این فرایند تنها ابتکار عمل دارد. این در حالی است که در ماده سابق رویه تأسیس تنظیم‌گر بخشی به این ترتیب بود که پیشنهاد تأسیس از جانب شورای رقابت ارائه می‌شد و تأسیس این نهاد منوط به تصویب هیئت وزیران بود. رویه‌ای که به آن انتقادی جدی وارد می‌شد، به این شرح که تأسیس نهادی که عهده‌دار کارکرد تنظیم می‌شود، شأنیت قانونی داشته و نیازمند اتخاذ تصمیم قانون‌گذار است.
هرچند در اصلاح فوق، تغییرات مثبتی در متن ماده لحاظ شد اما نتوانست آن‌طور که باید مشکل این حوزه را رفع کرده و فترتی که در سالیان پیش از اصلاح به وجود آمده بود را پایان بخشد. این ناکامی از علتی ناشی می‌شود. قانون‌گذار در این ماده تکلیفی برای هیئت دولت مبنی بر انجام اقدام قانونی لازم پیش‌بینی کرده، اما هیچ‌گونه ضمانت اجرایی در این رابطه مقرر نکرده است. لازم به یادآوری است که پیش از تأسیس تنظیم‌گر مزبور، کار ویژه تنظیم‌گری در اختیار تشکیلات دولتی مربوطه (وزارتخانه تنظیم‌گرها و سازمان تنظیم‌گرهای مستقل) بوده است و قابل انتظار است که این نهاد در فرایند تأسیس نهاد مستقل تنظیم‌گر و انتقال صلاحیت تنظیم‌گرهای تنظیمی به این نهاد سنگ‌اندازی کند. از این‌رو به‌منظور تحقق نتیجه مطلوب، ضمانت اجرایی مؤثری لازم است تا هم مطلق انجام تکلیف هیئت دولت و هم انجام آن در مهلت مقرر را تضمین کند.

آسیب‌شناسی هیئت مقررات‌زدایی

یکی از موارد مؤثر در تحقق اهداف سیاست‌های کلی اصل 44، بهبود فضای کسب‌وکارهاست. فعالان اقتصادی برای آغاز به فعالیت خود نیازمند مجوزهایی هستند. دستگاه‌های مربوطه در این باره با احراز شرایط و صلاحیت‌های ضروری برای این فعالان، مجوزهای لازمه را صادر می‌کنند. در مواردی فرایند‌های صدور مجوز به نحوی پیش‌بینی می‌شود که شامل حساسیت‌های غیرضروری و زائد است و به دنبال آن هزینه‌های کسب‌وکار را افزایش داده و پویایی فضای کسب‌وکار را از بین می‌برد؛ علاوه بر این، مؤلفه رقابت- به‌عنوان یکی از مؤلفه‌های اصلی در اقتصاد- را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد. تعیین مجوزهای لازم برای آغاز کسب‌وکارها عموماً از طریق آیین‌نامه‌ها و مقررات اداری انجام می‌شود و نیاز است تا از طریق مصوباتی در همین سطح، از فرایندهای زائد و به عبارت دیگر دست‌وپا گیر کاسته شود.
دولت برای برقراری چارچوب در حوزه‌های مختلف مقرراتی را پیش‌بینی می‌کنند. حوزه کسب‌وکار نیز از این قاعده مستثنا نیست و از طریق مقررات، چارچوب‌هایی اعم از فرایندهای صدورمجوز آغاز کسب‌وکار پیش‌بینی می‌شود. مطابق آنچه گفته شد، در مواقعی برخی فرایندهای اخذ مجوز، زائد و غیرضروری است و تنها هزینه مادی و معنوی دریافت آن به فعالان این حوزه تحمیل می‌شود. از این‌رو دولت‌ها سعی می‌کنند از طریق فرایندی که آن را مقررات‌زدایی می‌نامند، از حجم این سازوکارهای زائد بکاهند. البته عبارت مقررات‌زدایی عبارتی عام است و در موقعی که غرض از مقررات‌زدایی حذف مجوزهای غیرلازم است می‌توان از عبارت مجوززدایی استفاده کرد.
قانون‌گذار عادی در ماده 7 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44، هیئتی را پیش‌بینی کرده تا این کار ویژه را انجام دهد. این ماده یکی از موادی است که بیشترین اصلاحات بر آن‌ها اعمال شده است. در متن مصوبه اولیه (1387) هیئتی در این ماده به نام هیئت نظارت بر مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجوزها و پروانه فعالیت‌های اقتصادی پیش‌بینی شده بود که پس از مدتی ضعف آن آشکار شد. پس از اصلاحات متعدد، ماده 7 به شکل کنونی و با عنوان «هیئت مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار» تغییر کرد. یکی از ایراداتی که در اصلاحات اخیر به چشم می‌خورد، اصلاح قانون اجرا از طریق قانونی غیرمرتبط است. در سال 1394 و در جریان تصویب لایحه رفع موانع تولید رقابت‌پذیر، ماده‌ای اضافه شد که به‌موجب آن ماده 7 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 اصلاح شد. این رویه خلاف اصول قانون‌نویسی به نظر می‌رسد. دبیرخانه این هیئت در وزارت اقتصاد بوده و وزیر اقتصاد ریاست هیئت را بر عهده دارد.
اصلی‌ترین وظیفه این هیئت تصمیم‌گیری نسبت به مجوزها و ساماندهی آن‌ها است و در این راستا نیز در صورت لزوم می‌بایست لوایح مربوطه را تنظیم کرده و تقدیم هیئت وزیران کند. کوتاه‌سخن اینکه اصلی‌ترین مشکل هیئت در

”در راستای اجرایی شدن تصمیمات هیئت مقررات‌زدایی پیشنهاد می‌شود نهادی زیر نظر مستقیم رئیس جمهور تشکیل شود یا از ظرفیت اصل 127 قانون اساسی استفاده شود. قدر مشترک این دو پیشنهاد سپردن این کار ویژه به مقامی فرابخشی و تخصصی است. “

این حوزه عدم اجرای مصوبات آن است. هیئت مقررات‌گذاری و جایگاه آن در بدنه دولت با کار ویژه تسهیل صدور مجوزها که کار ویژه‌ای ستادی است، همخوانی ندارد. مطابق گزارشی که در مرکز پژوهش‌های مجلس و در راستای ارزیابی عملکرد این هیئت منتشر شده است، عواملی که برای این معضل قابل اشاره است، عبارت‌اند از: عدم هماهنگی دستگاه‌های اجرایی و عدم انسجام و یکپارچگی آن‌ها.
تصمیمات این هیئت حسب مورد به نهادها و دستگاه‌های دیگر (حتی فراتر از قوه مجریه) مرتبط می‌شود و از این‌رو لازم است هماهنگی بین این نهادها و دستگاه‌ها انجام شود. در غیر این صورت اجرای این تصمیمات دشوار است. مثال بارز در این مورد مصوبه جلسه بیست و دوم هیئت است که برای اجرای آن هماهنگی میان چهار نهاد سازمان برنامه‌وبودجه، سازمان استاندارد، شورای عالی استاندارد و سازمان حمایت از تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان لازم است. تبعیت این نهادها -که هر یک در بخشی از بدنه دولت قرار دارند- از مصوبات هیئت که ذیل یکی از وزارتخانه‌هاست، نیازمند دستی است تا بتواند تمامی نهادهای مرتبط را هم‌سو نماید.

نتیجه‌گیری

با گذشت قریب به 15 سال از ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 اما هنوز فاصله بسیاری تا مطلوب باقی است. در این گزارش با ملاحظه سیر موضوعی حاکم بر سیاست‌ها، چالش‌های اجرای آن‌ها مورد بررسی قرار گرفته است. این موارد عبارت‌اند از: تغییرات مکرر در مصادیق گروه‌های سه‌گانه مندرج در ماده 2 قانون اجرا، عدم تحقق هدف‌گذاری‌های مکرر درباره توسعه بخش تعاونی، عدم توجه به اهلیت طرف واگذاری، واگذاری به بخش خصوصی غیرواقعی، غلبه رویکرد رد دیون در جریان واگذاری‌ها و به‌تبع آن برخی واگذاری‌ها به بخش عمومی غیردولتی، نقص عملکرد نهادهای نظارتی، نقص عملکرد قوه قضائیه در انجام تکالیف قانونی، فقدان ضمانت اجرا برای عدم پیگیری تأسیس تنظیم‌گرهای بخشی توسط هیئت وزیران و فقدان تأثیر درباره مصوبات هیئت مقررات‌زدایی. در قسمت پیشنهاد‌ها، راهکارهای عملی در راستای برون‌رفت از این چالش‌ها ارائه می‌شود.

راهبردها

  1. تقویت نظارت‌های غیرسیاسی همچون نظارت قضایی در اجرای سیاست‌ها؛
  2. پرهیز از رویکرد رد دیون در واگذاری‌ها؛
  3. بذل توجه لازم به اهلیت طرف‌های واگذاری؛
  4. تهیه برنامه کوتاه‌مدت و میان‌مدت در راستای توانمندسازی بخش خصوصی برای عهده‌دار شدن مدیریت بنگاه‌های خاص؛
  5. اولویت سپردن تصمیم‌گیری به نهادهای فرابخشی و فراقوه‌ای؛
  6. فراهم کردن سازوکارهای شفافیت در جریان واگذاری‌ها.

راهکارها

  1. برای جلوگیری از تغییرات مکرری که هیئت وزیران متأثر از فشار مدیران دولتی در مصادیق گروه‌های سه‌گانه اعمال می‌کند، پیشنهاد می‌شود ابتکار عمل به نهادی سپرده شود که از سویی به موضوع واگذاری‌ها ارتباط بیشتری داشته و از سوی دیگر ماهیتی فراتر از قوه مجریه داشته باشد. پیشنهاد گزارش اعطای صلاحیت ابتکار عمل در این موضوع به شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 است.
  2. درباره تکالیف قانونی قوه قضائیه که کماکان عملی نشده است، با توجه به اینکه قوه یادشده ضرورت تقدیم لوایح متعدد را احساس می‌کند مقتضی است مفاد تبصره ماده 32 به‌نحوی‌که لوایح متعدد را حکم کند، تغییر یابد. علاوه بر این، پیگیری‌های لازم در هیئت وزیران و مجلس شورای اسلامی در جهت تصویب این لوایح انجام پذیرد. همچنین در راستای اجرای تبصره 3 بند 5 ماده 6 نهادهای نظارتی تمرکز بیشتری را اعمال کنند.
  3. یکی از مهم‌ترین مشکلاتی که مانع از توسعه بخش تعاونی شده، ابهام در مفهوم آن است. لازم است قانون‌گذار در این زمینه رفع ابهام کند.
  4. برای رفع مشکل در برخی از واگذاری‌ها به بخش عمومی غیردولتی لازم است- ضمن پرهیز از رویکرد رد دیون- میان بنگاه‌هایی که بخش خصوصی می‌تواند در آن‌ها فعالیت کند با غیر آن تفکیک شده و واگذاری بنگاه‌های نوع اول به این بخش ممنوع شود.
  5. برای بی‌اثر کردن مقاومت دستگاه‌های دولتی در قبال تأسیس تنظیم‌گرهای بخشی، لازم است مجلس شورای اسلامی از تمامی ابزارهای نظارتی خود در جهت وادار کردن هیئت وزیران به ارائه لایحه استفاده کند.
  6. در راستای جلوگیری از جریان رویکرد رد دیون در واگذاری‌ها، لازم است قانون‌گذار، شرایط عینی طرف واگذاری‌ها را در قانون اجرا تصریح نماید.
  7. در راستای جلوگیری از ارائه گزارش‌های ناقص یا مبهم، لازم است شیوه‌نامه ارائه گزارش‌ها در شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 تدوین و به دستگاه‌های مکلف به ارائه گزارش ابلاغ شود. همچنین جهت جلوگیری از استنکاف دستگاه‌ها از ارائه گزارش، لازم است مجلس شورای اسلامی در قانون اجرای سیاست‌ها، ضمانت اجرای متناسب را برای مقامات مستنکف مقرر کند.
  8. در راستای اجرایی شدن تصمیمات هیئت مقررات‌زدایی پیشنهاد می‌شود نهادی زیر نظر مستقیم رئیس جمهور تشکیل شود یا از ظرفیت اصل 127 قانون اساسی استفاده شود. قدر مشترک این دو پیشنهاد سپردن این کار ویژه به مقامی فرابخشی و تخصصی است.

جدول بررسی معضلات و راهبردهای بازنگری اصل 44

پربازدید ها
آخرین اخبار
آخرین گزارش های تحلیلی
آخرین مصاحبه ها
آخرین ویدئوها
آخرین یادداشت ها
آخرین اینفوگرافیک ها